V SA/Wa 2308/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Jolanta Bożek (spr.), Asesor WSA Joanna Gierak, , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi "I." Spółka z o.o. w B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości. uchyla zaskarżone postanowienie I. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w B., będąca cudzoziemcem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców [tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758 ze zm.], wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha położonej w B. przy ul. M., województwo [...], będącej własnością Skarbu Państwa, we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych. Wnioskodawca podał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. przedmiotowa działka przeznaczona jest pod tereny przemysłu, baz i składów, oznaczone symbolem Pp oraz tereny gruntów rolnych oznaczone symbolem Rp [grunt pod rurociągiem ciepłowniczym, wyłączony spod zabudowy]. Wyjaśniając cel nabycia nieruchomości Spółka oświadczyła, że chce powiększyć obszar działki będącej w jej użytkowaniu wieczystym [przy ul. K. [...] w B.] w związku z koniecznością powiększenia bazy magazynowo-składowej. Spółka podała, że przedmiotem prowadzonej przez nią działalności jest produkcja i sprzedaż wyrobów betonowych np. dachówki betonowej, gąsiorów, elementów nawierzchni dróg, sprzedaż betonu towarowego oraz działalność kopalni żwiru i piasku. Stosownie do art. art. 1 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pismem z [...] lutego 2006 r., sygn. [...] o zajęcie stanowiska w przedstawionej wyżej kwestii. Po rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z [...] marca 2006 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na nabycie przedmiotowej nieruchomości rolnej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że - zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego - nieruchomość przeznaczona jest na cele przemysłowe oraz rolne a według danych z ewidencji gruntów działka stanowi łąki trwałe klasy III i IV. Uwzględniając zamiar spółki prowadzenia na wnioskowanej nieruchomości działalności gospodarczej nie związanej z produkcją rolną organ stwierdził, iż z punktu widzenia interesów rolnictwa nie ma przesłanek do wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości. Organ zaznaczył również, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgłasza sprzeciwu na nabywanie gruntów rolnych przez podmioty zagraniczne jedynie w tych przypadkach, gdy cudzoziemiec zapewni racjonalną gospodarkę rolną. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. I. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w B. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 24 października 2006 r. uchylił zaskarżone postanowienie wskazując w uzasadnieniu, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Otóż organ dopuścił do udziału w sprawie osobę, która podpisała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie legitymowała się stosownym pełnomocnictwem. Pomimo braku takiego pełnomocnictwa organ nie wezwał strony do jego uzupełnienia i rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym naruszył art. 64 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Wykonując wytyczne Sądu organ wezwał stronę do uzupełnienia braku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 20 marca 2007 r. pełnomocnik strony radca prawny W. G. nadesłał do Ministerstwa pełnomocnictwo procesowe udzielone mu przez Dyrektora Zarządu I. Sp. z o.o. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje orzeczenie z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że o rolniczym charakterze nieruchomości decyduje potencjalna możliwość jej wykorzystania, a nie sposób aktualnego użytkowania. W ocenie organu twierdzenie strony, iż ze względu na obecny brak rolniczego użytkowania gruntów utraciły one rolniczy charakter jest więc bezpodstawne. Dodatkowo Minister zauważył, że przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone jest tylko w części na cele przemysłowe reszta zaś na cele rolne bez prawa do zabudowy. Oznacza to, że w tej pozostałej części nieruchomość powinna być wykorzystywana na cele rolnicze, czego strona nie zapewnia. Minister zauważył również, że rozstrzygnięcie w sprawie o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Za sprzeciwem w rozpoznawanej sprawie przemawia interes rolnictwa, ponieważ nieruchomość ma charakter rolny, strona natomiast nie zamierza jej wykorzystać zgodnie z rolniczym charakterem. Przedmiotowe postanowienie zostało zaskarżone skargą I. Sp. z o.o. wniesioną 11 lipca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wyjaśniła, że podziela pogląd Ministra, iż o rolniczym charakterze nieruchomości decyduje potencjalna możliwość jej wykorzystania. Jednakże zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie rolny charakter nieruchomości ma wyłącznie formalny charakter i dotyczy on niewielkiej części działki nr [...], której lwia część ma charakter przemysłowy. W odniesieniu do rolnej części działki nie ma nawet potencjalnej możliwości wykorzystania jej na cele rolnicze z uwagi na przebieg przez nią dwóch równoległych gazociągów, które wymagają istnienia strefy ochronnej wykluczającej jakiekolwiek rolnicze wykorzystanie. Z uwagi na przebieg przez część rolną przedmiotowej działki ww. gazociągów Urząd Miasta w B. nawet nie podejmował czynności związanych z przekształceniem rolnej części działki nr [...] z gruntu rolnego na grunt przemysłowy, byłoby to bowiem działanie bezprzedmiotowe z uwagi na niemożność rolniczego wykorzystania tej nieruchomości. W ocenie Skarżącej nie bez znaczenia jest również fakt, że przedmiotowa działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie i oddziaływaniu Zakładów Chemicznych "W." S.A. w upadłości w B., które były i być może nadal będą jednym z największych w Polsce producentów kwasu fosforowego i trójpolifosforanu sodu. Ponad pięćdziesięcioletnie oddziaływanie tych zakładów nie pozostało bez wpływu na okoliczne środowisko naturalne. Podsumowując Skarżąca stwierdziła, że mając na uwadze powyższe okoliczności, twierdzenie organu jakoby na działce nr [...] (w jej rolnej części) możliwa jest racjonalna gospodarka rolna jest całkowicie pozbawione podstaw. Do skargi dołączono pozytywną opinię Prezydenta Miasta B. co do zakupu przez Skarżącą ww. działki. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej (jego) wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział "rozwój wsi" obejmuje m. in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister zobligowany jest więc dokonać oceny planowanej transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych: kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Ponieważ jednak ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał, że mogą być one nabywane wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie poddał tego rodzaju transakcje kontroli Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał w art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Minister powinien w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa, a nie tylko stwierdzić, że działka, które ma charakter rolny winna być wykorzystywana rolniczo. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone postanowienie narusza art. 7 i 77 § 1 oraz 11 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści tych przepisów nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia pierwszeństwa, w tej konkretnej sprawie, interesu społecznego i słusznego interesu strony. Obowiązku tego nie wyczerpuje ogólne odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do konieczności uwzględnienia zakresu działań organu, do których należą sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa. W zaskarżonym postanowieniu próżno doszukiwać się odpowiedzi organu na argumenty Skarżącej podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a dotyczące praktycznej niemożności wykorzystania części działki nr [...] na cele rolnicze. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się również do pozytywnej opinii Prezydenta Miasta B. dołączonej przez Skarżącą do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie wiadomo więc, czy ta opinia została wzięta w ogóle przez organ pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia. Dlatego też należy uznać, iż organ orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Oceny tej nie może zmieniać, znajdujące się odpowiedzi na skargę, lakoniczne odniesienie się Ministra do późniejszej - także pozytywnej - opinii Prezydenta Miasta B. dołączonej przez Skarżącą do skargi. W ocenie Sądu nie rozważenie przez organ realiów konkretnej sprawy, a zwłaszcza stanowiska władz lokalnych najlepiej zorientowanych w potrzebach regionu i rzeczywistej działalności strony czyni, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności, a nie zapisanej w art. 80 k.p.a. swobody. Powyższe naruszenie przepisów postępowania, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 kpa., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.