V SA/Wa 2309/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia ... sierpnia 2011r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o nadanie statusu uchodźcy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokat ..., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę ... zł (... złotych ... groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę... zł (...złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę ... zł (... złotych ... groszy). Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. G. jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców z dnia ... sierpnia 2011 r., nr ... o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: R. G., obywatel F., deklarujący narodowość c. w dniu ... września 2009 roku złożył wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Po rozpatrzeniu wniosku Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją Nr ... z dnia ... czerwca 2011 roku postanowił odmówić wnioskodawcy nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej oraz wydalić z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek, o których mowa w Konwencji Genewskiej, aby otrzymać status uchodźcy lub inną formę ochrony międzynarodowej. Od tej decyzji zostało złożone odwołanie do Rady do Spraw Uchodźców, w którym cudzoziemiec wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udzielenie mu ochrony międzynarodowej. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów art. 13 ust. 1, art. 15 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. z 2009r., nr 189, poz. 1472 z późn. zm.) dalej: ustawa o ochronie cudzoziemców, oraz art. 7, art. 10 par. 1, art. 77, art. 78 par. 1 i art. 80 k.p.a. Następnie w dniu ... sierpnia 2011 roku R. G. złożył oświadczenie na piśmie w języku r. zatytułowane "...". Zaskarżoną decyzją z dnia ... sierpnia 2011 r. Rada do Spraw Uchodźców umorzyła postępowanie odwoławcze, wskazując, że cudzoziemiec złożył rezygnację z dalszych starań o nadanie statusu uchodźcy w związku z zamiarem dobrowolnego powrotu do kraju pochodzenia, dlatego też na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie należało umorzyć, uznając, że w związku z rezygnacją wnioskodawcy ze starań o nadanie statusu uchodźcy dalsze postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Skargę do sądu na tę decyzji złożył R. G. zarzucając jej naruszenie art. 137 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.) dalej: k.p.a., poprzez uwzględnienie cofnięcia odwołania mimo, że doprowadziło to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. Skarżący wskazał, że w wyniku wydania zaskarżonej decyzji, decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ... czerwca 2011 r. o odmowie nadania statusu uchodźcy i odmowie ochrony uzupełniającej oraz wydaleniu z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany ... stała się decyzją ostateczną. Decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzucił naruszenie prawa materialnego: - art. 13 ust. 1, art. 15, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie stwierdzenie, że nie spełnia przesłanek do nadania statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej ani pobytu tolerowanego; - art. 14 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego nieuwzględnienie, oraz istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nieuwzględnienie przy ocenie czy poszczególne okoliczności zostały udowodnione, całokształtu materiału dowodowego; art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie zarówno jemu jak i jego pełnomocnikowi możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. 79 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony, oraz jej pełnomocnika o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin płyty CD zgłoszonej jako dowód w sprawie; art. 8 k.p.a. na skutek prowadzenia postępowania w taki sposób, w który w żadnej mierze nie można mówić o pogłębieniu zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. W rezultacie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia ... sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ... czerwca 2011 r. (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponadto wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o ochronie cudzoziemców organ, który umorzył postępowanie na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy, na wniosek wnioskodawcy uchyla decyzję o umorzeniu i podejmuje postępowanie na nowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Rozpoznając sprawę z tego punktu widzenia należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest niezwykle lakoniczne i (poza częścią sprawozdawczą) w zasadzie jednozdaniowe. Rada stwierdził, że w związku z rezygnacją wnioskodawcy ze starań o nadanie statusu uchodźcy dalsze postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Sprzeczne z treścią ww. decyzji, a zwłaszcza jej podstawy prawnej, jest stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, z którego zdaje się wynikać, że to postępowanie w sprawie, a nie postępowanie odwoławcze, zostało umorzone. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze, z kolei art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zasadniczo w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na dwie sytuacje, które wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego – skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest natomiast przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w ogóle, gdyż w takim wypadku zastosowanie winien znaleźć art. 138 § 1 pkt 2 in fine. Przepis ten nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Jak podkreśla dosyć jednoznaczne w tym zakresie orzecznictwo sądowe, organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. (por. wyr. NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 60; por. także wyr. NSA z dnia 9 lutego 1999 r., III SA 1591/98, niepubl.). Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa. "O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. «Przykładem uzasadniającym uchylenie decyzji i umorzenie postępowania może być: sytuacja gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, naruszenie przepisów o właściwości» (wyr. NSA z dnia 7 maja 2002 r., I SA 2470/00, niepubl.)"[G. Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 138 k.p.a. opubl. LEX, 2010.]. Z tego, co wyżej wskazano wynika, że inne są przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego (bezprzedmiotowość tylko postępowania odwoławczego), inne zaś umorzenia postępowania w sprawie (bezprzedmiotowość całego postępowania administracyjnego). Diametralnie różne są również skutki obu tych decyzji, które mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W przypadku bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego organ umarzając postępowanie obowiązany jest uchylić jednocześnie decyzję organu pierwszej instancji, natomiast umorzenie wyłącznie postępowania odwoławczego powoduje, iż decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna. Przepisem szczególnym w ustawie o ochronie cudzoziemców - regulującym kwestie umorzenia postępowania - jest art. 42, który w ust. 1 stanowi, że w przypadku gdy wnioskodawca: 1) złożył oświadczenie o cofnięciu wniosku, 2) opuścił ośrodek na okres dłuższy niż 7 dni bez usprawiedliwionej przyczyny, 3) opuścił bez zgody Szefa Urzędu miejsce pobytu lub miejscowość, określone w decyzji, o której mowa w art. 89c, lub nie zgłasza się w określonych odstępach czasu do organu wskazanego w decyzji, 4) opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 5) nie stawił się na przesłuchanie i nie wykaże w terminie 7 dni od dnia wyznaczonego na przesłuchanie, że niedopełnienie tego obowiązku było spowodowane okolicznościami, za które nie ponosi odpowiedzialności - organ prowadzący postępowanie wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Z kolei ustęp drugi wprowadza szczególną instytucję – możliwość podjęcia postępowania na nowo – " Na wniosek wnioskodawcy, złożony w terminie 2 lat od dnia wydania decyzji o umorzeniu postępowania, organ, który umorzył postępowanie na podstawie ust. 1, uchyla decyzję o umorzeniu i podejmuje postępowanie na nowo, przy czym czynności podjęte w toku postępowania umorzonego pozostają w mocy." Przenosząc to co wyżej powiedziano na grunt mniejszej sprawy trzeba przede wszystkim ustalić i jednoznacznie stwierdzić, czy w sprawie bezprzedmiotowe stało się postępowanie odwoławcze ( tak byłoby, gdyby skarżący cofnął odwołanie), czy też bezprzedmiotowe jest całe postępowanie administracyjne. Czynnością, która spowodowała wydanie zaskarżonej decyzji było złożenie przez skarżącego – w toku postępowania odwoławczego oświadczenia z dnia ...08.2011r. w języku r. zatytułowanego "....". Oświadczenie to, wbrew obowiązkowi organu wynikającemu z art. 11ust. 1 ustawy o ochronie cudzoziemców nie zostało przetłumaczone na język polski. Co prawda przepis ten zobowiązuje organ do zapewnienia przetłumaczenia dokumentów sporządzonych w języku obcym " w razie potrzeby", jednak w tym wypadku – kiedy dokument w postaci oświadczenia strony stał się podstawą do wydania decyzji taka potrzeba nie wydaje się budzić wątpliwości. Obowiązek organu do przetłumaczenia dokumentu wynika również z treści art. 27 Konstytucji RP, który stanowi, że językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski, a także art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224), w świetle którego podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09.05.2012r. w sprawie sygn. akt II OSK 1463/11 (niepubl.) " (...) nie może budzić wątpliwości, że czynność urzędowa organu polegająca na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego wymaga dysponowania tłumaczeniem tego dokumentu na język polski. Obowiązek oceny treści dokumentu sporządzonego w języku obcym na podstawie jego tłumaczenia na język polski jest bezwzględny." Obowiązkowi temu Rada do Spraw Uchodźców w sprawie R. G. bezspornie uchybiła. Jest niezbędne – dla oceny znaczenie treści oświadczenia cudzoziemca z dnia ... sierpnia 2011r., i to zarówno przez organ, jak i w procesie sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnej – przez sąd, precyzyjne przetłumaczenie tego oświadczenia. Potrzebę tę wzmacnia dodatkowo treść odpowiedzi na skargę, w której organ powołuje się na możliwość podjęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy o ochronie cudzoziemców, a więc wskazuje na przepis, który daje możliwość umorzenia postępowania w sprawie, a nie umorzenia postępowania odwoławczego. Organ umarzając zaskarżoną decyzją postępowanie odwoławcze, a w odpowiedzi na skargę powołując się na treść art. 42 ust. 2 ustawy o ochronie cudzoziemców zdaje się nie dostrzegać różnicy pomiędzy umorzeniem postępowania odwoławczego, a umorzeniem postępowania w sprawie, które to różnice, jak wyżej wskazano są zasadniczo odmienne zarówno w zakresie przesłanek tych dwóch rozstrzygnięć, jak i ich skutków. Reasumując – zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez przetłumaczenia oświadczenia cudzoziemca, co w konsekwencji uniemożliwia ocenę treści i zakresu oświadczenia woli w nim zawartego. Tym samym naruszono art. 7, 77§ 1 k.p.a., w związku z wyżej wymienionymi przepisami, z których wynikał obowiązek organu doprowadzenia do przetłumaczenia dokumentu. Dodatkowo uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie spełnia warunków z art. 107 § 3k.p.a., zwłaszcza w odniesieniu do wyjaśnienia podstawy faktycznej (treść oświadczenia z dnia ... sierpnia 2011r.) oraz podstawy prawnej decyzji. Wadliwość postępowania organu administracji, którego decyzja została zaskarżona miało na tyle poważny charakter, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie, na podstawie tłumaczenia, iż np. cudzoziemiec cofa wniosek, a nie odwołanie musiało bowiem skutkować zupełnie innym rozstrzygnięciem. Zatem zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, choć zarzuty zawarte w skardze, w tej sytuacji należało uznać za przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy przede wszystkim przetłumaczy oświadczenie cudzoziemca z dnia... sierpnia 2011r., a następnie oceni je pod względem skutków prawnych dla niniejszego postępowania, z uwzględnieniem powyższych uwag. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145§ 1pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji.