V SA/Wa 231/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008r. sprawy ze skargi A. F. Sp. z o.o. z siedzibą w K.h na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie A. Sp. z o.o. z siedzibą w K., będąca cudzoziemcem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców [tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 167, poz. 1758 ze zm.], wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonej w miejscowości P., gmina O., woj. [...], będącej własnością B.L. Wnioskodawca podniósł, że zgodnie z wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy O. zaświadczeniem ww. działki znajdują się na terenach lasów istniejących i obszarach potencjalnych dolesień, na terenach obszarów zabudowanych lub terenach wymagających sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oświadczył ponadto, że przedmiotowe nieruchomości w perspektywie kilku do kilkunastu lat zostaną przeznaczone na potrzeby G. S.A. w celu poszerzenia terenu wydobywczego kamienia wapiennego niezbędnego G. do produkcji cementu lub utworzenia strefy ochronnej związanej z terenem górniczym. Do czasu rozpoczęcia przygotowań do wydobycia przedmiotowe grunty będą wykorzystywane przez wnioskodawcę A. Sp. z o.o., czyli spółkę zależną G. S.A., do celów rolniczych. A. Sp. z o.o. prowadzi bowiem szeroko pojętą działalność rolniczą ukierunkowana na produkcję wierzby energetycznej, która będzie wykorzystywana jako biopaliwo przez g. S.A. Aktualnie wnioskodawca gospodaruje na gruntach o powierzchni [...] ha, z czego pod uprawę wierzby energetycznej przeznacza [...] ha. Stosownie do art. art. 1 ust. 1 oraz ust. 1a cytowanej wyżej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pismem z [...] marca 2007 r., sygn. [...] o zajęcie stanowiska w przedstawionej wyżej kwestii. Minister zaznaczył, że postępowanie dotyczy działek gruntu nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Po rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na nabycie przedmiotowych nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż ww. nieruchomości zostały sklasyfikowane jako grunty orne klasy IIIb, IVa, IVb, Vi VI oraz lasy klasy V i VI. Minister stwierdził, że wnioskodawca prowadzi działalność rolniczą ukierunkowana na produkcję wierzby energetycznej, która zostanie wykorzystana jako biopaliwo przez G. S.A. Nabywana nieruchomość początkowo będzie wykorzystywana do produkcji wierzby energetycznej, lecz w dalszej perspektywie zostanie odsprzedana lub wydzierżawiona G. S.A. w celu poszerzenia terenu wydobywczego kamienia wapiennego, lub utworzenia strefy ochronnej związanej z terenem górniczym. Wobec tego Minister stwierdził, że wnioskodawca zamierza obracać gruntami odsprzedając je innym podmiotom. Na koniec Minister zauważył, że wnioskująca Spółka gospodaruje już na gruntach o powierzchni [...] ha i z tego względu kierując się względami społecznymi należało sprzeciwić się nabyciu nieruchomości przez wnioskodawcę, ponieważ byłoby to sprzeczne z interesem rolnictwa. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z [...] maja 2007 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie stwierdzając w uzasadnieniu, że wnioskodawca nie przedstawił, żadnych nowych okoliczności, mogących stanowić podstawę do zmiany stanowiska. A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła postanowieniu Ministra naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 i art. 140 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, pominięcie istotnych dowodów, wyciąganie wniosków nieuprawnionych w świetle wyjaśnień strony skarżącej oraz wspierających je innych dokumentach, co czyni dokonane ustalenia dowolnymi. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła obrazę przepisów art. 8, art. 11 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób sprzeczny z zasadami praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, albowiem odwołanie się do lakonicznych i arbitralnych stwierdzeń bez wyjaśnienia jasnych powodów takiej, a nie innej decyzji, zasady te łamie. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje na to, że organ wybiórczo i tendencyjnie ocenił zebrany materiał dowodowy, całkowicie pomijając przy tym całość wyjaśnień wnioskodawcy, a przede wszystkim dowód w postaci opinii Burmistrza Miasta i Gminy O. dołączony do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliła, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności i nie wystarczy powołać się na abstrakcyjny "interes społeczny" przy negatywnych dla strony rozstrzygnięciach procesowych bez udowodnienia i wyczerpującego uzasadnienia, na czym ten interes w konkretnym przypadku polega i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony. W ocenie skarżącej wydanie negatywnego postanowienia powinno być poprzedzone wszechstronnym zebraniem materiału dowodowego, zbadaniem go w sposób obiektywny i wyczerpujący z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego. Konkludując, zdaniem skarżącej organ administracji nie sprostał wymaganiom przepisów proceduralnych, ograniczając się do biernego i stronniczego oceniania przedstawionych przez stronę dowodów, pomijając całość argumentacji strony, a także istotne dla rozstrzygnięcia dowody, lakonicznie i arbitralnie rozstrzygnął sprawę, dopuszczając się dowolnych ustaleń, co doprowadziło do tego, że wydane postanowienie nie spełnia wymagań proceduralnych i wymyka się spod kontroli. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej (jego) wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział "rozwój wsi" obejmuje m. in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister zobligowany jest więc dokonać oceny planowanej transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych: kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Ponieważ jednak ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał, że mogą być one nabywane wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie poddał tego rodzaju transakcje kontroli Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał w art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Minister powinien w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa, a nie tylko stwierdzić, że działka, które ma charakter rolny winna być wykorzystywana rolniczo. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści przepisów art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia pierwszeństwa, w tej konkretnej sprawie, interesu społecznego i słusznego interesu strony. Obowiązku tego nie wyczerpuje ogólne stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, mogących stanowić podstawę do zmiany stanowiska. W zaskarżonym postanowieniu próżno doszukiwać się odpowiedzi organu na argumenty wnioskodawcy odnośnie tego, że sprzedaż albo dzierżawa nieruchomości wskazanych we wniosku nastąpi wyłącznie na rzecz G. S.A. i jedynie w sytuacji gdy, prowadzenie wydobycia kamienia wapiennego przez G. S.A. na terenie nieruchomości okaże się konieczne, lub G. S.A. poszerzy obecnie posiadaną strefę ochronną, co i tak nie będzie rodziło konieczności zaniechania prowadzenia uprawy wierzby energetycznej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustosunkował się również do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, iż amortyzacja kosztów finansowych uprawy wierzby energetycznej jest rozłożona na wiele lat, co związane jest z 25-letnim okresem takiej uprawy. Organ nie zbadał również, czy działki, o zakup których ubiega się skarżąca leżą obok siebie. W skarżonym postanowieniu zabrakło także stanowiska organu odnośnie pozytywnej opinii Burmistrza Miasta i Gminy O. w sprawie inwestycji gruntowych prowadzonych przez skarżącą Spółkę. W opinii tej Burmistrz stwierdził m.in., że "działalność Spółki pozytywnie wpływa na względy społeczne panujące na wsi, dając zatrudnienie innym podmiotom i osobom przy uprawie pól i pielęgnacji upraw". Nie wiadomo więc, czy ta opinia została wzięta w ogóle przez organ pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia. Dlatego też należy uznać, iż organ orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu nie rozważenie przez organ realiów konkretnej sprawy, a zwłaszcza stanowiska władz lokalnych najlepiej zorientowanych w potrzebach regionu i rzeczywistej działalności strony czyni, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności, a nie zapisanej w art. 80 k.p.a. swobody. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie ustosunkował się do całego materiału procesowego. Z uzasadnienia tego nie można wywnioskować, na jakiej podstawie uznał pewne okoliczności za prawdziwe. Organ w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń, które strona uważała za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Strona mogła odnieść wrażanie, że organ lekceważy jej stanowisko. Takie postępowanie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., a także zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Stanowi to również naruszenie art. 107 §3 w zw. z art. 126 k.p.a. Powyższe naruszenie przepisów postępowania, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.