V SA/Wa 231/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi J. D. (zwanego dalej: "Skarżącym") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] listopada 2016 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2016 r. o numerze [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za lata 2007, 2008 oraz 2009. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. o numerze [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: "Prezesem ARiMR") ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 12.410,64 zł. Przedmiotowa decyzja została doręczona Skarżącemu w dniu 16 stycznia 2012 r. wraz z pouczeniem o przysługującym środku odwoławczym, z którego Skarżący nie skorzystał. Pismem z dnia 7 marca 2016 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR o numerze [...], zarzucając jej nieważność z mocy prawa. W dniu 4 kwietnia 2016 r. Skarżący stawił się osobiście w siedzibie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdzie ponowił wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR o numerze [...], podnosząc ustnie do protokołu, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2012 o numerze [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za lata 2007, 2008 oraz 2009. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej: "k.p.a."). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister wskazał, iż decyzja Prezesa ARiMR została wydana w sposób prawidłowy i nie jest dotknięta żadną z wad prawnych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister zauważył również, iż podniesione przez Skarżącego zarzutu natury merytorycznej nie mogły być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w stosunku do decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności. Tego rodzaju zarzuty mogły być bowiem zgłoszone przez Skarżącego w postępowaniu zwykłym, jednakże nie skorzystał on z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania. Wnioskiem z 18 października 2016 r. Skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu organ powtórzył prezentowaną uprzednio argumentację, dotyczącą braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2012 r. Pismem z dnia 29 grudnia 2016 r. Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o rozpatrzenie jego sprawy dotyczącej decyzji Ministra z dnia 25 listopada 2016 r. W uzasadnieniu wskazał jedynie, iż nieprawdą jest, że jego syn – K. D. – jest użytkownikiem wskazanych w decyzji działek, których nie uprawiał i nie występował co do nich z wnioskiem o dopłaty. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Jednocześnie, stosowanie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazano. Na wstępie przypomnieć należy, iż Skarżący został zobowiązany ostateczną decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2012 r. do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Decyzja ta wydana została w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (aktualnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2137; zwanej dalej: "ustawą o ARiMR"). Przepis ten stanowi, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszu Unii Europejskiej (pkt 1); krajowych przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej (pkt 2a), finansowanie przez Agencje pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej (pkt 2 b). Z zacytowanej treści przepisu wynika wprost, iż przedmiotem postępowania toczącego się przez Prezesem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ponadto, skoro ustalenie, o którym mowa w tym przepisie, następuje w drodze decyzji administracyjnej, to nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie toczy się w oparciu o przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 822/11; LEX nr 1217427; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne również w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) W konsekwencji powyższego, do postępowania wszczętego wnioskiem Skarżącego z dnia 7 marca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR o numerze [...], stosuje się również przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia. W myśl art. 17 pkt 3 k.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. W niniejszej sprawie, organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa ARiMR jest Minister, co wynika wprost z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym, nadzór nad Agencją sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sąd stwierdza zatem, iż Minister był organem właściwym do wydania decyzji z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister wydając powyższą decyzję prawidłowo pouczył Skarżącego, iż zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., może on zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. W ocenie Sądu, zawarta w art. 127 § 3 k.p.a. formuła "przepisy dotyczące odwołań" obejmuje także przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe regulacje, Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w sposób nienaruszający przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzję z dnia [...] września 2016 r. podpisał z upoważnienia Ministra – Podsekretarz Stanu R. Z. Pod decyzją tą widnieje również podpis Zastępcy Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich K. P., jak również dwa inne, nieczytelne podpisy. Z kolei zaskarżona decyzja z dnia 25 listopada 2016 r. podpisana została przez Ministra K. J., jednakże pod decyzją tą złożone zostały również podpisy: Podsekretarza Stanu R. Z., Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich J. C., Zastępcy Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich K. P. oraz dwa inne, nieczytelne podpisy. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. o sygn. akt I GPS 2/12 (LEX nr 1271653), w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; zwanej dalej: "O.p.") ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 221 O.p. z art. 127 § 3 k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać zatem należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 O.p. wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 O.p. utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 O.p. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 O.p. Także we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, iż wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu (por. wyroki NSA: z dnia 30 maja 2005 r. o sygn. akt I GSK 253/05; z dnia 26 stycznia 2012 r. o sygn. akt o sygn. II FSK 1357/10). Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczył Podsekretarz Stanu R. Z., który podpisał z upoważnienia Ministra decyzję, od której Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinno to skutkować – w ocenie Sądu – wyłączeniem go od udziału w postępowaniu po wniesieniu przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. To samo dotyczy Zastępcy Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich K. P., która złożyła swoje podpisy zarówno pod decyzją z dnia [...] września 2016 r., jak również pod zaskarżoną decyzją. Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, iż omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej przez nich decyzji. Bez znaczenia jest bowiem powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 784/13). W konsekwencji uznać należało, iż nie może się ostać w porządku prawnym rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, tj. bez udziału pracowników biorących udział przy rozpatrywaniu sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Uchybienie to daje podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra z dnia 25 listopada 2016 r. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit b) p.p.s.a. Końcowo podnieść należy, iż Sąd poprzestał na wyeliminowaniu wadliwej decyzji, uznając przy tym za przedwczesne dokonywanie kontroli merytorycznej sprawy. Niemniej jednak, Minister winien ponownie ocenić wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zaś ograniczyć się jedynie do wydania decyzji wolnej od wskazanych w uzasadnieniu naruszeń, bowiem czyniłoby to zasadę bezstronności iluzoryczną. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku.