V SA/Wa 2311/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz przyznanie takich płatności w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...].01.2010r. nr [...], 2. stwierdza, że decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz R.S. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R.S. (zwanego dalej: Skarżącym ) decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] stycznia 2010 r. nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz o przyznaniu tych płatności w pomniejszonej wysokości. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] września 2006 r. do Biura Powiatowego W. wpłynął wniosek R.S. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Skarżący zadeklarował: 1. pakiet rolnictwo ekologiczne (S02) w tym wariant S02d01- uprawy sadownicze, w tym jagodowe (plantacja orzecha włoskiego) bez certyfikatu zgodności na powierzchni 123,79 ha, wariant S02b01 trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności na powierzchni 25,27 ha, wariant So2a01 uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności na powierzchni 137,97 ha, 2. utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant łąki jednokośne wykaszane ręcznie P01a01 na powierzchni 4,4 ha, 3. utrzymanie łąk ekstensywnych (P01b) na powierzchni 20,45 ha. W dniu [...].09.2006 r. beneficjent złożył zmiany do wniosku - zrezygnował z wariantu S02a01 na rzecz powiększenia wariantu S02d01, który ostatecznie został zadeklarowany na powierzchni 265,61 ha. W dniu [...] listopada 2006r. została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego W. decyzja Nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. R.S. w dniu [...] listopada 2007 r. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. prośbę o wstrzymanie się z wydaniem decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2007, ze względu na toczące się postępowanie wyjaśniające przez Jednostkę Certyfikującą B., mające na celu wskazanie rzeczywiście realizowanych przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w jego gospodarstwie. W dniu [...] stycznia 2008r. zostało wysłane R.S. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu ze względu na dokumenty, które mają wpływ na wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego W. decyzję. Nowy dowód w sprawie stanowił wykaz producentów, którzy spełnili wymagania produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2007 podlegających kontroli przez Jednostkę Certyfikującą B. sp. z o.o. Zawiadomienie doręczono skutecznie w dniu [...] stycznia 2008r. Jednostka Certyfikująca B. sp. z o.o. nie potwierdziła spełnienia przez Skarżącego wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2007. W dniu [...] maja 2008 r. w oparciu o zgromadzone dokumenty została wydana decyzja o nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, doręczona skutecznie 27 maja 2008 r. W dniu [...] czerwca 2008 r. do Biura Powiatowego W. wpłynęło odwołanie R.S. od ww. decyzji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji ze względu na brak wskazania konkretnego trybu postępowania dotyczącego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W dniu [...] października 2008 r. zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego W. z dnia [...] listopada 2006r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Zawiadomienie zostało doręczone skutecznie w dniu 23 października 2008r. Następnie [...] stycznia 2009 r. została wydana decyzja Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia decyzji, ze względu na błędną podstawę prawną wszczęcia postępowania z dnia [...] października 2008 r. Dnia [...] lutego 2009 r. zostało wydane zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego W. z dnia [...] października 2006 r., o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Zawiadomienie zostało doręczone skutecznie w dniu 23 lutego 2009 r. W dniu [...] maja 2009 r. została wydana kolejna decyzja Nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i o przyznaniu płatności rolno środowiskowej w pomniejszonej wysokości, skutecznie doręczona w dniu 27 maja 2009r., od której w dniu [...] czerwca 2009r., R.S. ponownie złożył odwołanie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji ze względu na zastosowanie niewłaściwego artykułu w trybie wszczęcia postępowania z zamiarem uchylenia decyzji. W dniu [...] grudnia 2009 r. do R.S. zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu z urzędu kolejnego postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolno środowiskowych za rok 2007, zakończonej decyzją ostateczną nr [...] wydaną w dniu [...] listopada 2006 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W.. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie R.S. przesłał pismo z dnia [...] grudnia 2009r. w sprawie żądania niezwłocznego uznania pierwszego roku tj. 2007 oraz kolejnych lat uczestnictwa w programie i wypłatę zaległych płatności oraz odrzucenia jako dowodu "protokołu za rok 2007" sporządzonego przez B. Sp. z o.o. W dniu [...] stycznia 2010 r., została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. po raz trzeci decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu stanowiska Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wskazał, że przyczyną odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2007 rok był brak potwierdzenia produkcji ekologicznej w gospodarstwie R.S. przez Jednostkę Certyfikują B. sp. z o.o. W dniu [...] lutego 2010 r. wpłynęło odwołanie od wymienionej decyzji, gdzie Skarżący wskazał, że decyzja została wydana bez rozpatrzenia wszystkich dokumentów zebranych w sprawie oraz wskazując, że działanie Jednostki Certyfikującej było nieobiektywne. Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantów pakietu rolnictwo ekologiczne możliwe jest po wcześniejszym zweryfikowaniu wykazu producentów rolnych, którzy w danym roku realizowali produkcję metodami ekologicznymi. Przedmiotowy wykaz Jednostki Certyfikujące uprawnione do certyfikacji producentów rolnych corocznie przesyłają do Prezesa ARiMR. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. 2004 Nr 93 poz. 898 z p. zm.) upoważniona jednostka certyfikująca przekazuje do dnia 31 października każdego roku ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa oraz Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - wykaz producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Dyrektor podkreślił, że w wykazie przekazanym ARiMR za 2007 rok przy nazwisku beneficjenta nie widniały żadne dane o powierzchni realizacji produkcji ekologicznej, a poszczególne pola wykazu dotyczące możliwych wariantów rolnictwa ekologicznego wskazują wartość zero. Organ odwoławczy wskazał, że Jednostka Certyfikująca nadzorująca realizację działalności ekologicznej w gospodarstwie R.S. w piśmie skierowanym do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] czerwca 2008 r., wskazała, że grunty beneficjenta nie zostały potwierdzone jako prowadzone zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego, ze względu na brak ich zagospodarowania. Jednostka Certyfikująca wskazała ponadto brak zabiegów agrotechnicznych, liczne samosiejki drzew o wysokości od 40cm do 2m, a także pokrycie terenu roślinami dziko rosnącymi wskazującymi na brak jakiejkolwiek działalności rolniczej. W załączeniu do akt Jednostka Certyfikująca przesłała zgromadzony materiał fotograficzny, dotyczący gospodarstwa R.S., z którego wynika, że zastrzeżenia inspektorów terenowych są zasadne. Przekazany materiał fotograficzny wskazuje znaczne zachwaszczenie kontrolowanych działek, zdaniem organu stwierdzić należy brak realizacji zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej działalności rolniczej, która kwalifikuje grunty do przyznania płatności. Analizując przekazany protokół z czynności kontrolnych wykonany przez Jednostkę Certyfikującą B. sp. z o.o. w dniu [...] czerwca 2008 r. inspektorzy terenowi realizujący kontrolę produkcji ekologicznej wskazali brak uprawy oraz pielęgnacji zgłoszonych działek rolnych. Ponadto w zamieszczonych uwagach inspektorzy wskazali brak sadzonek lub występujące suche sadzonki orzecha włoskiego. Ilość żywych sadzonek oszacowano na poziomie 5%, w tym większość z nich o wysokości od 2 do 6 cm. W oparciu o § 8 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809) wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych oraz zgodnie z zapisami załącznika nr 5 - Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów, zgodnie z którym w przypadku braku dokumentu poświadczającego, że gospodarstwo rolne prowadzi produkcję certyfikowaną bądź znajduje się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi zdaniem organu należy stosować zmniejszenie płatności o 100%. Podsumowując organ Il instancji po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, wniosku i odwołania od decyzji stwierdził, że wobec braku potwierdzenia przez Jednostkę Certyfikującą realizowania produkcji metodami ekologicznymi, co dało wyraz w przekazanym do Prezesa ARiMR wykazie producentów za 2007 rok, o którym mowa w art. 9 ust 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym, a którym upoważniona Jednostka Certyfikująca potwierdza powierzchnie realizacji poszczególnych wariantów wskazać należy prawidłowość ustaleń organu I instancji dających podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działań rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Skarżący dnia 24 sierpnia 2010 r. (data nadania pocztowego) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie: ← art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o rolnictwie ekologicznym; 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: ← art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w toku postępowania i niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; ← art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujacy zebranego materiału dowodowego i pominięcie dowodów mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy; ← art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego; 3. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez zupełne pominięcie materiału dowodowego w sprawie i oparcia decyzji jedynie o protokół z dnia 10 czerwca 2008 r. firmy B. Sp. z o. o. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (vide. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Co wynika jednoznacznie z akt sprawy decyzja z dnia [...] listopada 2006r. Nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wydana przez Kierownika Biura Powiatowego W. z siedzibą w W., następnie uchylona przez decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] stycznia 2010 r. nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz o odmowie przyznania takich płatności, utrzymana w mocy decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. była niewątpliwie decyzją ostateczną w rozumieniu cytowanego powyżej przepisu. Tym samym jej uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania mogło nastąpić tylko na podstawie obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub w przypadkach przewidzianych w ustawach szczególnych. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują zamknięty katalog przepisów, na podstawie których można dokonać modyfikacji lub eliminacji decyzji ostatecznej. Decyzja ostateczna może być zatem wzruszona: 1) przez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną: a) gdy strony nie nabyły praw z decyzji ostatecznej, a za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 § 1 k.p.a.), b) gdy strony, które nabyły prawa z decyzji ostatecznej, wyrażają zgodę na jej zmianę lub uchylenie, a przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron i nie sprzeciwia się to obowiązującym przepisom (art. 155 k.p.a.), c) gdy decyzja ostateczna zagraża życiu, zdrowiu ludzkiemu, ważnym interesom państwa lub grozi szkodą w gospodarce narodowej, a nie ma innej możliwości odwrócenia tego niebezpieczeństwa (art. 161 § 1 k.p.a.); 2) przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uchylając decyzję, organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.); 3) przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji może otwierać drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, np. w razie rażącego naruszenia prawa; 4) przez zmianę decyzji w ramach autokontroli sprawowanej przez organ odwoławczy w związku ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 54 § 3 p.p.s.a.); 5) przez uchylenie (zmianę) na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.). Ponadto przepisy k.p.a. przewidują możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji w związku z kontrolą jej wykonania poprzez: 1) stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, gdy stała się bezprzedmiotowa albo gdy nie dopełniono warunku zastrzeżonego w decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.); 2) uchylenie decyzji, gdy strona nie wykonała zlecenia dodanego do decyzji w oznaczonym terminie (art. 162 § 2 k.p.a.). Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej podstaw prawnych wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego oraz związanie przesłankami negatywnymi wyłączającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Naruszenie tak wyznaczonych granic ochrony trwałości decyzji administracyjnych stanowi rażące naruszenie prawa (patrz: Komentarz do art.16 k.p.a , [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III; B. Adamiak, Glosa do wyr. SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 1, poz. 190, t. I). Analizując akta sprawy oraz treść decyzji będących przedmiotem kontroli należy stwierdzić, że żaden z wskazanych powyżej przepisów nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, w sprawie nie zachodzą bowiem przesłanki wskazane przepisem art. 145 § 1, art. 154 § 1, art. 155 czy art. 161 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a. Wzruszenie decyzji nie nastąpiło też w ramach przewidzianych przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 162 k.p.a. Jedyną zatem możliwością uchylenia przedmiotowej decyzji i ponownego orzeczenia w sprawie wydawać by się mogło zastosowanie art. 163 k.p.a. – pod warunkiem, że istnieje przepis szczególny, który zezwala na takie właśnie działanie organu administracji publicznej. W literaturze i w orzecznictwie podkreśla się, że art. 163 k.p.a. nie jest samodzielną podstawą uchylenia, zmiany decyzji administracyjnej. Podstawą taką będzie przepis szczególny. "Przepis art. 163 k.p.a. nie może być proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji" a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej" (patrz: komentarz do art.163 k.p.a., [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III; wyrok NSA z dnia 16 maja 1991 r., sygn. SA/Wr 371/91, OSP 1991, z. 11, poz. 268). Możliwość zastosowania przepisu szczególnego, do którego odsyła art. 163 k.p.a., uwarunkowana jest trzema przesłankami: po pierwsze - stwierdzeniu, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustaleniu, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające w sposób niebudzący wątpliwości wzruszenie decyzji, po trzecie - wyjaśnieniu, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji (patrz: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, s. 768). Przepisy szczególne, do których odsyła art. 163 k.p.a., mają charakter materialny, natomiast wskazany przepis stanowi jedynie procesową podstawę do zastosowania tych regulacji szczególnych zawartych w prawie materialnym administracyjnym. Pewne wątpliwości budzi samo pojęcie "przepisy szczególne". W ocenie NSA wyrażonej w wyroku z dnia 28 maja 1991 r. (sygn. II SA 369/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 63): "Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. jest tylko przepis prawny rangi ustawowej oraz przepisy aktów prawnych wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. W konstytucyjnym systemie źródeł prawa polskiego przepisy prawne o mocy powszechnie obowiązującej, w tym w szczególności przepisy kształtujące prawa i obowiązki obywateli, mogą być stanowione w drodze ustaw oraz w drodze aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw". Nie jest dostatecznie jasne, czy pojęcie to powinno obejmować również akty podustawowe, skoro w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznych wyjątki od tej zasady może regulować tylko kodeks postępowania administracyjnego lub ustawa szczególna - art. 16 § 1 k.p.a. - (patrz: komentarz do art.163 k.p.a., [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III). Sąd rozpatrując sprawę stwierdza, że w powszechnie obowiązujących przepisach prawa nie istnieje norma, na podstawie której organ, jakim jest kierownik powiatowego biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, byłby uprawniony do uchylenia własnej decyzji ostatecznej, na podstawie której zostało stronie przyznane uprawnienie do otrzymania dopłat (płatności) i orzeczenia ponownie o przyznaniu lub odmowie przyznania tego uprawnienia. Przepisy wskazane przez organy w swoich decyzjach, wynikające z regulacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z p. zm.), ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 z p. zm.) oraz aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975 z p. zm.) czy też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z p. zm.), nie dają podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej i ponownego orzeczenia w sprawie przyznawania dopłat. Wymieniany jako podstawa działania organów § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. stwierdza, że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem. Organ może zatem na jego podstawie – bez wzruszania ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności – orzec o wstrzymaniu jej wykonania i zwrocie wypłaconych świadczeń. Kolejny przepis rozporządzenia wskazywany przez organy – § 11 ust. 1 – stanowi, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje – w drodze decyzji administracyjnej – kierownik biura powiatowego Agencji. Analogicznie brzmi art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, który stwierdza, że pomoc przez Agencję jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji. Żaden z wymienionych przepisów nie daje zatem szczególnych kompetencji organom Agencji do wzruszania decyzji ostatecznych, wydanych przez te organy, o jakich mowa w art. 163 k.p.a. Również żaden z przepisów ustaw o rolnictwie ekologicznym nie daje takich uprawnień. Sąd w tym miejscu pragnie podkreślić, że przepis § 17 ust. 2 cytowanego rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Mowa jest o art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z p. zm.), który powinien stanowić podstawę działania Agencji w takich sprawach. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 174 poz. 1809 ) płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004). Zgodnie zaś z powołanym art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1257/1999/WE wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat. W miarę potrzeby dla szczególnych rodzajów zobowiązań określany jest dłuższy okres, uwzględniający ich wpływ na środowisko lub warunki utrzymania zwierząt. Jak więc wynika z powołanych przepisów ustalenie, że rolnik nie realizuje programu rolnośrodowiskowego w ciągu okresu zobowiązania stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności i jest to podstawa samodzielna , nie wymagająca uprzedniego uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania płatności. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów materialnych oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.