V SA/Wa 2315/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lipca 2010 r. nr ... w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie płatności do gruntów rolnych; 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata ..., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę ...), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę ... i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę .... 1. W dniu [...].06.2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...].07.2008 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy K.M. jest osobą uprawnioną do otrzymywania płatności do zadeklarowanych we wniosku z dnia 4.05.2007 r. działek rolnych. 2. W dniu 23.12.2009 r. wpłynął wniosek w/w o wznowienie postępowania dotyczący przedmiotowej decyzji, w których zażądano jej uchylenia w zakresie zastosowanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe w dniu [...].01.2010 r. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. 3. Następnie – w dniu [...].04.2010 r. – w/w Organ wydał decyzję (powołując się na treść art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) o odmowie uchylenia decyzji wskazanej w punkcie 1. W motywach decyzji między innymi wskazano, że podniesione przez w/w przesłanki wznowienia postępowania, zawarte w treści art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nie znajdują potwierdzenia w judykacie Sądu lub innego organu. Z materiału dowodowego nie można także wywieść, by po zakończeniu postępowania pojawiły się nowe dowody i okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla sprawy, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi, który tę decyzję wydał, tj. wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. 4. W efekcie złożonego odwołania (przez K.M.) Prezes ARiMR decyzją z dnia [...].07.2010 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...].06.2009 r. W motywach wskazano, ze sprawa K.M. o przyznanie płatności nie została zakończona decyzją ostateczną z uwagi na fakt, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powoduje, iż w sprawie nadal toczy się ponowne postępowanie przed organem I instancji. W przypadku zatem, kiedy organ, pomimo braku przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, przedmiotowe postępowanie wznowi, postępowanie przed organem I instancji winno zostać umorzone. 5. Skargę na powyższą decyzję wywiódł K.M., który wskazany akt administracyjny zaskarżył w całości zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: a) przepisów ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170 z 2008 r., poz. 1051 ze zm.), a w szczególności art. 7 ust. 1 i 2 cyt. ustawy poprzez stwierdzenie, ze Skarżącemu, jako rolnikowi producentowi, nie przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w posiadaniu, w dniu 31 maja roku złożenia wniosku grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa i kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy; b) przywołanie jako postawy prawnej przepisów obowiązujących, a tym samym niemających zastosowania do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; c) nieważność decyzji. II. Rażące naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1, 78 § 1, 107 § 3 kpa, polegające na nie zastosowaniu zasady nakazującej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, poprzez pominięcie zawnioskowanych dowodów, naruszeniu prawdy obiektywnej polegającym na nie wyczerpującym zbadaniu stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia stanu posiadania i użytkowania określonych działek rolnych, nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. 1. Wskazując na powyższe wniósł o: a) Uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej b) Zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2. W motywach skargi dostrzeżono argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi w szczególności podnosząc, że: a) organy – rozpoznając sprawę dot. wsparcia finansowego – są obowiązane do respektowania zasady praworządności i mają obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie; b) uniemożliwiono Skarżącemu przejawianie inicjatywy dowodowej, co skutkowało wadliwie ustalonym stanem faktycznym, a tym samym naruszono zasadę prawdy obiektywnej; c) "szczytem wręcz pogwałcenia prawa do czynnego udziału Skarżącego było wyznaczenie przez Organ I instancji 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie (pismo noszące datę 16.12.2009 r. wysłano 3 dni później, a Skarżący odebrał je 28.12.2009 r., zaś organ wydał decyzję [...].12.2009 r. nie czekając na wpływ zakreślonego przez siebie terminu", d) nie zgadza się z treścią i motywami decyzji z dnia [...].12.2009 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.; e) uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z dyrektywami zawartymi w art. 107 kpa. Jest to efektem naruszenia treści art. 7, 77 § 1 i 80 kpa; f) "w postępowaniu Organu II instancji razi pewna niekonsekwencja. Uchylając w dniu [...].06.2009 r. pierwszą decyzję odmowną nałożono na Organ I instancji pewne obowiązki w zakresie wyjaśnienia sprawy – mimo ich niedopełnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Organ II instancji rozpatrując odwołanie od drugiej decyzji odmownej z dnia [...].12.2009 r. całkowicie pominął zaprezentowane przez siebie stanowisko. (...) Analizując materiał dowodowy Prezes ARiMR zrobił to w sposób wybiórczy (...), np. nie była wyjaśniona sprawa posiadania i użytkowania nieruchomości, kluczowa dla wniosku Skarżącego o dopłatę". 6. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami decyzji Prezesa ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia: ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcje sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – be zwątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) Inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w przypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, ze naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Analizując sytuację procesową po wydaniu w dniu [...].06.2009 r. decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wskazać należy, że ów akt administracyjny nie rozstrzyga sprawy co do istoty a jedynie formalnie. Wskazuje zwłaszcza, że decyzja wydana przez organ I instancji jest obarczona na tyle istotnymi wadami, że zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania przed tym organem. W tym postępowaniu ponownie organ I, a także ewentualnie II instancji oceni, czy Skarżący jest osobą uprawnioną do otrzymania płatności do zadeklarowanych we wniosku z dnia [...].05.2007 r. działek rolnych. W tym trybie zapewne rozważy argumenty podniesione w skardze do Sądu – zarówno co do obrazy przepisów prawa materialnego, jak tez procesowego. W trakcie tego orzekania konieczne będzie prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego (tak przepisów krajowych, jak też unijnych) oraz procesowych (wyrażające się w umożliwieniu Skarżącemu przedstawienie wszelkich dowodów świadczących o zasadności jego żądań). Nie ulega wątpliwości, ze Skarżący będzie miał wówczas możliwość obrony swoich twierdzeń poprzez inicjatywę dowodową w celu uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Pamiętać należy, ze strona może aktywnie uczestniczyć w postępowaniu i samodzielnie – zgodnie z procedurą administracyjną – np. zaoferować do przeprowadzenia dowody na rzecz "ustalenia stanu posiadania i użytkowania określonych działek rolnych", o czym mowa w skardze skierowanej do Sądu. Wreszcie – gdyby te rozstrzygnięcia nie satysfakcjonowały Skarżącego – możliwe będzie złożenie skargi do Sądu, a także – gdyby i ten wyrok nie uwzględniał podniesionych zastrzeżeń – złożenie skargi kasacyjnej do NSA. V. Zgodzić należy się ze Skarżącym, iż Organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc postępowania administracyjne w sprawie przyznania określonego wsparcia finansowego zobowiązane są stać na straży praworządności, a także zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. O powyższym stanowi art. 3 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Pierwszy z wymienionych obowiązków stanowi powtórzenie zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a., a także art. 7 Konstytucji. W doktrynie wyrażony jest pogląd, iż wyeksponowanie tej zasady ma podkreślać, iż mimo wprowadzonych zmian proceduralnych do przedmiotowych postępowań, zasada praworządności jest nadal zasadą obowiązującą w postępowaniach prowadzonych przez organy Agencji. Oznacza to zobowiązanie Organów do przestrzegania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W kwestii drugiego z wymienionych obowiązków wskazać należy, ze organ jest zobligowany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podstawowe założenia w tym zakresie zawierają przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wprowadzając model działania organu administracji dążącego do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez wyczerpujące zebranie oraz swobodną ocenę materiału dowodowego. W tym zakresie stronie postępowania zagwarantowano również na mocy art. 78 § 1 k.p.a. prawo inicjatywy dowodowej, która jest dopuszczalna w granicach określonych przez art. 78 § 2 k.p.a. Zgodzić należy się tez z poglądem wyrażonym w motywach skargi, że uzasadnienie decyzji winno wskazać fakty uznane przez Organ za udowodnione, dowody, na których się organ oparł oraz podać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ winien uprzednio podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także rozważyć wszystkie istotne okoliczności, zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.; zaniechanie poczynienia wszechstronnych ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowej oceny materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a., stanowi istotne naruszenie prawa. Tryb dokumentowania czynności kontrolnych w sprawie oraz sposób gromadzenia materiału dowodowego winien uwzględniać dyrektywę przewidzianą w art. 8 k.p.a., w myśl której – zdaniem skarżącego – organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Aktualne brzmienie jest nieco inne, mianowicie organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. VI. Powyższe wymogi mogą zostać jedynie zrealizowane w postępowaniu przed organem I i II instancji nie zaś w trybie wznowieniowym, którego przesłanki są określone w art. 145 i 145a i 145b k.p.a. Ich interpretacja nie pozwala na to, aby merytorycznie – na nowo – rozpoznać kwestię płatności za rok 2007 do zadeklarowanych działek rolnych (vide treść mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Z uzasadnienia decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, że w dniu [...].12.2009 r. Kierownik BP ARiMR w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wydał decyzję, w której odmówił przyznania Skarżącemu jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2007. Jeżeli w tej sprawie został złożony środek zaskarżenia, to trafność tego rozstrzygnięcia zostanie (bądź już została) zweryfikowana przez organ II instancji. Z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy – w obrębie dwóch różnych postępowań (zwyczajnego i wznowieniowego) – przedmiot zainteresowania organów, tj. przedmiot sprawy, nie może się dublować. Zatem przed Kierownikiem BP ARiMR toczyło się postępowanie merytoryczne dot. dopłat (które ewentualnie zweryfikuje organ II instancji), a co do wznowienia kompetentny jest Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. oraz Prezes ARiMR w W. VII. W świetle powyższych uwag trafne jest rozstrzygniecie prezesa ARiMR z dnia [...].07.2010 r., którym uchylono zaskarżoną decyzję oraz umorzono wznowione przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...].06.2009 r. Wprawdzie decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. kończy tok instancji, to jednak nie rozstrzyga sprawy; to rozstrzygnięcie otwiera drogę postępowania przed organem I instancji, przed którym się ono dalej toczy. W konsekwencji należy przyjąć, że sprawa Skarżącego o przyznanie płatności do gruntów rolnych za rok 2007 nie została zakończona decyzją ostateczną (bynajmniej na taką okoliczność nie wskazywał obecny na rozprawie pełnomocnik Skarżącego). Skoro zatem – w niniejszej sprawie brak było przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].06.2009 r., to winien mieć zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. (aktualnie przepis ten ma inne brzmienie aniżeli w dacie jego stosowania przez Organ). Trafnie zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 22.05.1991 r., sygn. IV SA 349/01, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 k.p.a.), a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 k.p.a.). Wznowienie postępowania wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania. W przypadku zatem, kiedy organ, pomimo braku przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, przedmiotowe postępowanie wznowił, postępowanie przed organem I instancji winno zostać umorzone [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1978/2006, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek zamiejscowy w Lublinie z dnia 31 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 452/96], co trafnie dostrzegł Prezes ARiMR wydając zaskarżoną decyzję. VIII. Podstawowy problem, który wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji uchylająca zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.) jest decyzją ostateczną w sprawie, w której przepis art. 145 § 1 k.p.a. dopuszcza wznowienie postępowania. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Według zaś art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie w przypadkach w nim określonych. Istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Utrzymuje ona stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową "międzyinstancyjną", która nie załatwia sprawy co do istoty. Prawidłowe, czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Zanim nie zostanie wyczerpana droga takiej kontroli, sięganie do środka prawnego, jakim jest wznowienie postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Pogląd, że wyczerpanie toku instancji (art. 15 k.p.a.) następuje wówczas, gdy w sprawie zapadnie jakakolwiek decyzja organu drugiej instancji, pozostaje w sprzeczności z prawidłowym rozumieniem tego pojęcia, gdyż nie uwzględnia przesłanki "wyczerpania", która w niniejszej sprawie nie została spełniona. Odmienne założenie, ze także decyzja kasatoryjna wyczerpuje tok instancji i jest decyzją ostateczną nie znajduje podstawy prawnej i narusza zastrzeżony wyłącznie dla organów administracyjnych system rozpoznawczy i decyzyjny. Pogląd, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a zatem nie może stać się decyzją ostateczną w rozumieniu art.16 § 1 k.p.a., znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 1/84/OSNCP 1985 nr 10 poz. 144. Należy tu stwierdzić, ze równoległe dopuszczenie, po wydaniu decyzji kasatoryjnej, wznowienia postępowania w związku z wydaniem takiej decyzji w sprawie nie daje się pogodzić z dalszym biegiem sprawy rozpoznawanej przez organ pierwszej instancji w ramach zakreślonych decyzją kasatoryjną. Strona, wnosząc odwołanie i uzyskując decyzję kasatoryjną drugiej instancji, ma najlepiej zabezpieczoną ochronę swoich praw przed organem pierwszej instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym. W konkluzji należy przyjąć, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 k.p.a.), a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 k.p.a.- vide uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22.05.1991 r. , sygn. IV SA349/01.) Mając na względzie treść art. 151 i 250 p.p.s.a. należało orzec jak sentencji