V SA/Wa 2317/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz I. [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. (sygn. III SA/Wa 636/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję I. [...] Sp. z o.o., uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r,. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Sąd stwierdził, że uchylone akty administracyjne nie mogą być wykonywane w całości, a także orzekł w przedmiocie kosztów postępowania. W dalszym postępowaniu Prezes ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. stosownie do treści art. 83 ust. 1 pkt 3, art.28 ust. 3 pkt 5 i 6, art.30 w zw. z art.32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 37 poz. 887 ze zm.) - postanowił: a) zmienić swoje decyzje z dnia [...] listopada 2005 r. i [...] stycznia 2006 r. i umorzyć należności z tytułu składek; b) odmówić umorzenia tych należności w pozostałym zakresie, tj. za ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2001 do września 2005 r. w łącznej kwocie 3.154,35 zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za ten sam okres w łącznej kwocie 424,61 zł. W motywach wskazano, że w zakresie w którym istnieje miożliwość przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, brak jest podstaw do umorzenia należności. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (powołując się na treść art. 83 ust. 4 i art. 30 powołanej wyżej ustawy) i orzekł o ponownym umorzeniu należności na kwotę 123.366,49 zł i o braku takich podstaw na kwotę 3.578,96 zł W skardze - w części dotyczącej odmowy umorzenia należności w kwocie 3578,96 zł - zarzucono: 1) naruszenie przepisu art. 28 ust. 3 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że do uznania należności za całkowicie nieściągalną konieczne jest łączne spełnienie przesłanek z przepisu art.28 ust. 3 o systemie ubezpieczeń społecznych; 2) naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uwzględnienie przez Organ rentowy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r.; 3) naruszenie przepisu art.77 §1, art.80, art. 107 §3 oraz art.7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz.U. z 2000 r Nr 98, poz 1071 z późn. zm.) - powoływanej dalej jako k.p.a. - w szczególności poprzez nie odniesienie się w decyzji do wniosku spółki w zakresie uznania należności za całkowicie nieściągalną na podstawie przepisu art.28 ust.3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r., oraz nie rozpatrzenie dowodów w tym zakresie i nie wskazanie w decyzji faktów uznanych za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom Organ rentowy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 4) naruszenie przepisów art. 6, art. 8 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisu art.28 ust.3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwowych; 5) naruszenie przepisu art. 107 §1 k.p.a. poprzez nie wskazanie w decyzji pełnej podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o: 1) uchylenie decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej odmowy umorzenia zadłużenia w kwocie 3.578,96 zł; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach wskazano przesłanki, którymi kierował się skarżący wnosząc tenże środek zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę, żadając jej oddalenia , podniesiono arguymenty zbieżne z motywami zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Niezależnie od treści skargi wskazać trzeba, że za rażące naruszenie prawa należy uznać to, iż Organ I-szej instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. "zmienił decyzje z dnia [...] listopada 2005 r. oraz z dnia [...] stycznia 2006 r." w sytuacji gdy nie istniały w obrocie prawnym. Trzeba bowiem podkreślić, że zostały one uchylone wcześniej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., o którym była mowa na wstępie. Za rażące naruszenie prawa należy uznać decyzję wydaną w II-giej instancji, która to rozstrzygnięcie utrzymuje w mocy (dalsze jej wady wskazane zostały niżej). V. Za wadliwe należy również uznać rozstrzygnięcie podjęte w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., w której ponownie merytorycznie orzeczono o umorzeniu należności, a także o braku takich podstaw w pozostałym zakresie. Wyraźnie trzeba wskazać, że taka postać rozstrzygnięcia nie odpowiada wzorcowi nakreślonemu przez ustawodawce w art.138 k.p.a. i jest sprzeczna z zakazem ne bis in idem. Trzeba też wskazać, iż Prezes ZUS zdaje się być pozbawiony świadomości, iż rozpoznając środek zaskarżenia działa jako Organ II-giej instancji , albowiem nie wskazuje w podstawie rozstrzygnięcia - utrzymując w mocy zaskarżony akt administracyjny - art.138 §1 k.p.a. Przepis ten nie przewiduje też możliwości ponownego - identycznego co do treści jak w Organie I-szej instancji - wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. VI. Kolejnym uchybieniem toczącego się postępowania jest okoliczność, iż Organ II - giej instancji - w motywach rozstrzygnięcia - odniósł się jedynie do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem sprawa winna być przez ten Organ rozpoznana na nowo. Tak więc motywy winny zawierać pełną argumentację, tak odnośnie przesłanek umorzenia należności, jak i w zakresie braku ku temu podstaw. Nie wystarcza - co trzeba wyraźnie zaznaczyć - jednozdaniowa informacja o zapadłym rozstrzygnięciu w drugim akapicie uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Na marginesie należy zaznaczyć, iż pierwszy akapit tegoż uzasadnienia zawiera błedną informację, że "wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. WSA (w Warszawie) stwierdził nieważność decyzji Zakładu z dnia [...] listopada 2005 r. i z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz zwrócił akta w celu ponownego rozpatrzenia sprawy". Uważna analiza tego judykatu pozwala stwierdzić, iż Sąd wyrokiem o którym wyżej była mowa na wstępie, jedynie uchylił wskazane wyżej decyzje. VII. W trakcie ponownego rozpoznania kwestii będącej przedmiotem postępowania należy wziąć także pod uwagę ustalenia poczynione w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. W szczególności w treści uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w R. z dnia [...] września 2007 r. - Sygn. [...] wynika, iż egzekucja przeciwko Spółce nie była prowadzona, a powołanie się jedynie na treść postanowienia z dnia [...] października 2002 r. - Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Gospodarczy - oddalającego wniosek o ogłoszenie upadłości "nie zwalnia organu (...) od obowiązku wykazania w sposób niezbity, iż egzekucja przeciwko Spółce okazałaby się bezskuteczna" (k.100 akt sądowych). Jest oczywiste, że przeniesienie odpowiedzialności na osobę trzecią może nastąpic po podjęciu wszelkich czynności zmierzających do zaspokojenia długu ze zobowiązanej Spółki. Tak więc - jak wynika z tego judykatu - kwestia odpowiedzialności osoby trzeciej - jaką jest Cz. M. K. - nie została przesądzona. Powyższa konstatacja odnosi się również do odpowiedzialności B.P. VIII. W ponownym postępowaniu należy wziąć pod uwagę argumenty podniesione w skardze skierowanej do WSA w Warszawie. Nie podlega też dyskusji, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest związany treścią wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r. - sygn. III SA/Wa 636/06. IX. Mając na uwadze powyższe - biorąc pod uwagę treść art. 145 §1 ust.2 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji.