V SA/Wa 2337/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na informację zawartą w piśmie Zarządu Województwa Mazowieckiego- Departament Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę Przedmiotem skargi z 14 października 2013 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Sp. z o.o. (dalej: wnioskodawca, skarżąca) jest stanowisko Zarządu Województwa Mazowieckiego – Departamentu Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego zawarte w piśmie z [...] września 2013r. nr [...] informujące o negatywnym rozpatrzeniu odwołania od rozstrzygnięcia protestu w przedmiocie odrzuconego wniosku o dofinansowanie nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 6 sierpnia 2012 r. skarżąca, złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Oś priorytetowa IX – Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach, Działanie 9.6 – Upowszechnienie uczenia się dorosłych, Poddziałanie 9.6.2 Podwyższanie kompetencji osób dorosłych w zakresie ICT i znajomości języków obcych. Pismem z dnia 28 maja 2013 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała wnioskodawcę, iż projekt nr [...] nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. Projekt oceniony przez niezależnych członków Komisji Oceny Projektów uzyskał wynik 0 punktów, ponieważ nie spełnił kryterium horyzontalnego wskazanego w części A Karty oceny merytorycznej, dotyczącego niezgodności ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL. W dniu [...] czerwca 2013 r. [...] Sp. z o.o. złożyła protest od wyników oceny merytorycznej. W uzasadnieniu wskazała, iż wniosek uzyskał 90 pkt i w każdym punkcie oceny uzyskał wymagane minimum w postaci 60% punktów. Zdaniem oceniających nie spełnił jednak kryteriów horyzontalnych i dlatego nie został rekomendowany do dofinansowania. Skarżąca podniosła, iż stawka jednostkowa została wyliczona prawidłowo, w budżecie na rok 2013 przyjęto tę stawkę dla 72 osób za 60h, na rok 2014 wnioskodawca przewidział tę stawkę za 60h dla 144 osób (72 z pierwszej edycji i 72 z drugiej edycji), natomiast w 2015 r. przewidziano stawkę dla 72 osób za 60h kursu dla kontynuujących udział. Odnosząc się natomiast do zarzutów niespełnienia kryteriów horyzontalnych Skarżąca podniosła, iż projekt spełnia wymogi Szczegółowego Opisu Priorytetów. Wnioskodawca zaplanował w projekcie kursy obejmujące wielokrotność 60 godzin, w grupach liczących dokładnie 12 osób, przy czym 120h realizowanych metodą tradycyjną i 60h realizowanych w e-learningu. Na dzień składania wniosku Szczegółowy Opis Priorytetów nie zawierał żadnych ograniczeń dotyczących stosowania form e-learningowych, zwłaszcza że kursy e-learningowe w projekcie obejmują 60 godzin i nadal odbywają się w grupach 12 osobowych – tych samych, w których odbywają się kursy stacjonarne. Ponadto Skarżąca podniosła, iż w 2012 r. złożyła wnioski o dofinansowanie na konkursy 9.6.2. m.in. do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy i do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego, w obydwu wnioskach uwzględniono również kursy e-learningowe i wnioski te nie zostały odrzucone za niespełnienie kryteriów horyzontalnych. Pismem z [...] lipca 2013 r. nr [...] strona została poinformowana przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, iż protest w sprawie nieprzyznania dofinansowania na etapie oceny merytorycznej wniosku nie został uwzględniony. W uzasadnieniu organ wskazał, iż obydwu oceniających uznało, iż projekt jest niezgodny z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów POKL. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów POKL z dnia 1 stycznia 2012 r. oraz wyjaśnieniami Instytucji Zarządzającej PO KL zawartymi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] nie jest możliwe stosowanie form e-learningowych w szkoleniach językowych przewidzianych do realizacji w ramach Poddziałania 9.6.2. Jednocześnie organ wskazał, iż fakt, iż wnioskodawca otrzymał pozytywną ocenę projektu w innym województwie nie może być podstawą do uznania przedmiotowej oceny za przeprowadzoną w sposób nieprawidłowy. Skarżąca pismem z [...] sierpnia 2013 r. wniosła odwołanie do Departamentu Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego - Departament Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia protestu w przedmiocie odrzuconego wniosku o dofinansowanie nr [...]. Instytucja Pośrednicząca wskazała, iż zapisy Szczegółowego Opisu Priorytetów nie zmieniły się w wyniku interpretacji Ministra Rozwoju Regionalnego zawartej m.in. w piśmie z [...] sierpnia 2012 r., pismo to jedynie miało na celu wyjaśnienie zapisów SzOP w kontekście odmienności w realizacji projektów, w tym właśnie Poddziałaniu. E-learning ze względu na pojęcie "standaryzacji" związanej z prowadzonymi "stawkami jednostkowymi" dla projektów prostych, powtarzalnych i wystandaryzowanych wyłączył stosowanie tego typu wsparcia, dopuszczając je dla innych działań i Poddziałań za wyjątkiem Poddziałania 9.6.2. Zdaniem organu sam fakt zaplanowania w projekcie kursów w formie e-learningu (bez względu na liczebność tej grupy oraz czas trwania kursu) jest błędny, gdyż stoi w sprzeczności z literalnymi zapisami SzOP obowiązującymi w 2012 r., czyli w czasie ogłoszenia i trwania naboru wniosków o dofinansowanie. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. informację z [...] września 2013 r. kwestionując sposób dokonania oceny wniosku o dofinansowanie nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż podstawę protestu i odwołania Skarżącej stanowi treść Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, z którego to dokumentu nie wynika, że forma e-learningowa kursu jest wykluczona, a zatem jej uwzględnienie we wniosku o dofinansowanie powoduje niezgodność z zapisami SZOP POKL. Interpretacje zapisów SZOP POKL przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, zawierające informację, że realizacja szkoleń e-learningowych w ramach Poddziałania 9.6.2 jest niezasadna pojawiły się dopiero po tym, jak Skarżąca złożyła wniosek, przy czym osoby dokonujące oceny wniosku powoływały się na pismo z 2012 r., którego znaleźć nie można, a następne pisma w tej sprawie pojawiły się dopiero w styczniu 2013 r. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uznanie, że ocena wniosku o dofinansowanie została dokonana nieprawidłowo i nie ma podstawy do odrzucenia wniosku za niezgodność ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL oraz o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zarząd Województwa Mazowieckiego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko i argumenty zaprezentowane w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Zarządu Województwa Mazowieckiego – Departamentu Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego z [...] września 2013 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.), dalej: "u.z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet IX – Rozwój kształcenia i kompetencji w regionach. Działanie 9.6 Upowszechnienie uczenia się dorosłych. Poddziałanie 9.6.2 Podwyższanie kompetencji osób dorosłych w zakresie ICT i znajomości języków obcych. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 28 września 2007 r. nr K (2007) 4547 w sprawie przyjęcia w ramach pomocy wspólnotowej programu operacyjnego Europejskiego Funduszu Społecznego objętego celem "konwergencja" w regionach w Polsce, zmieniony decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. nr K (2011) 9058. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006, z późn. zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO KL wymienić trzeba ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 obowiązujący od 1 lipca 2012 r. Obowiązek przygotowania tego dokumentu spoczywa na instytucji zarządzającej programem operacyjnym, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. Dokument ten ze względu na szczegółowość znajdujących się w nim informacji, stanowi kompendium wiedzy dla potencjalnych beneficjentów programu operacyjnego na temat możliwości i sposobu realizacji projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego. W ocenie skarżącej, z treści Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nie wynika, iż w przypadku Podziałania 9.6.2 forma e-learningowa kursu językowego jest wykluczona. Skarżąca zaznaczyła, iż SzOP PO KL na dzień składania wniosku nie zawierał żadnych ograniczeń dotyczących stosowania form e-learningowych, zwłaszcza, że kursy e-learningowe w projekcie obejmują 60 godzin i nadal odbywają się w grupach 12 osobowych – tych samych, w których odbywają się kursy stacjonarne. Różnica pomiędzy kursami stacjonarnymi a kursami e-learningowymi wyraża się jedynie w tym, iż z racji tego, że nie jest to usługa wystandaryzowana, nie objęto tych wydatków stawką jednostkową, a rozliczono na podstawie rzeczywistych wydatków, co jest zgodne z dokumentami programowymi PO KL. Niezasadne jest zatem stanowisko iż środki przeznaczone na takie działania będą uznawane za niekwalifikowane. Należy w powyższym kontekście wyjaśnić, iż zgodnie bowiem ze SzOP PO KL aktualnym na dzień ogłoszenia konkursu, w Poddziałaniu 9.6.2 Podwyższanie kompetencji osób dorosłych w zakresie ICT i znajomości języków obcych - projekty konkursowe, przewidziano jako typ realizowanych operacji (projektów) - szkolenia i kursy skierowane do osób dorosłych, które z własnej inicjatywy są zainteresowane nabyciem, uzupełnieniem lub podwyższeniem umiejętności i kompetencji w obszarach umiejętności ICT i znajomości języków obcych. W przypisie nr 117 do tego zapisu, wyjaśniono, iż w przypadku kursów językowych ich organizacja obejmuje moduły 60 godzinne (lub ich wielokrotność) i nauka przebiega w grupach liczących nie więcej niż 12 uczestników. Instytucja Pośrednicząca zasadnie wywiodła zatem, iż wyjaśnienia zawarte w SzOP PO KL w powiązaniu z regulacjami nakazującymi stosowanie stawek jednostkowych dla tego typu szkoleń określonych w załączniku nr 2 do Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2011 r. w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (zapewnienie przy uwzględnieniu stawek jednostkowych dla danego województwa typowych, czyli wystandaryzowanych kursów o tożsamych dla wszystkich uczestników i organizatorów standardach), potwierdzają dopuszczalność jedynie tradycyjnej formy szkoleń językowych w ramach Poddziałania 9.6.2, w ramach których nauka ma przebiegać w grupach z wykładowcą. Należy przy tym zauważyć, iż szkolenia językowe w formie e-learningu zostały uznane za dopuszczalne w Podziałaniu 9.6.1 Upowszechnienie kształcenia osób dorosłych w formach szkolnych - projekty konkursowe, gdzie w opisie typów realizowanych operacji wskazano wsparcie dla szkół dla dorosłych, placówek kształcenia ustawicznego, placówek kształcenia praktycznego, ośrodków dokształcania i doskonalenia zawodowego ukierunkowane na rozwój innowacyjnych form kształcenia ustawicznego, w tym również w formie e-learningu. Tego typu forma szkoleń jest przewidziana również w Poddziałaniu 9.1.2 Wyrównywanie szans edukacyjnych uczniów z grup o utrudnionym dostępie do edukacji oraz zmniejszenie różnic w jakości usług edukacyjnych - projekty konkursowe - gdzie jako typy realizowanych operacji (projektów) wskazano programy rozwojowe szkół i placówek prowadzących kształcenie ogólne ukierunkowane na wyrównywanie szans edukacyjnych uczniów i zmniejszenie dysproporcji w ich osiągnięciach edukacyjnych oraz podnoszenie jakości procesu kształcenia (z wyłączeniem działań dotyczących indywidualizacji nauczania i wychowania uczniów klas I-III szkół podstawowych), w szczególności obejmujące m.in. wdrożenie nowych innowacyjnych form nauczania i oceniania cechujących się wyższą skutecznością niż formy tradycyjne. Mając na względzie powyższe zapisy dokumentacji programowej, należy wskazać, iż zaaprobowanie stanowiska skarżącej doprowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia typów realizowanych operacji przewidzianych dla Poddziałania 9.6.2, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do stwierdzenia niekwalifikowalności wydatków w tym zakresie. Ponadto, Sąd podzielił stanowisko IP, iż pismo MRR z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] , jak również pisma MRR z [...] stycznia 2013 r. (znak: [...] ) oraz z 24 stycznia 2013 r. (znak: [...]) nie stoją w sprzeczności z dokumentami programowymi PO KL w tym w szczególności z SzOP PO KL, Zasadami finansowania PO KL z 22 grudnia 2011 r. oraz Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL i nie można ich traktować jako prowadzących do pogorszenia warunków konkursu. Wskazane pisma zawierają wyjaśnienia IZ do obowiązujących w dniu ogłoszenia konkursu zapisów dokumentów systemu realizacji programu, w tym w szczególności SzOP PO KL, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami przy opracowywaniu projektów oraz groźbą uznawania wydatków za niekwalifikowalne na późniejszym etapie realizowania projektów i po ich zakończeniu. Wyjaśnienia te nie wprowadzają przy tym żadnych zmian w dokumentach programowych. Z tych względów Sąd uznał, że ocena wniosku wskazująca na brak spełnienia kryterium horyzontalnego nr 7 dotyczącego zgodności projektu z zapisami Szop PO KL nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.