V SA/Wa 2338/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia NSA - Barbara Wasilewska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 18 września 2007 r. wniesionej przez W. P. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... czerwca 2007 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr ... z ... maja 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2000 r. do sierpnia 2000 r. oraz październik 2000 r. wraz z odsetkami za zwłokę i opłatami dodatkowymi (koszty upomnienia). Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia ... marca 2007 r. W. P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne z okresu 07-10.2000 r. wraz z odsetkami i kosztem upomnienia. W uzasadnieniu wniosku powołał się na ciężką sytuację finansową w jakiej się obecnie znajduje, jest wdowcem i żyje z jednej emerytury. Ponadto wskazał, iż nadsyła kopię decyzji urzędu skarbowego o umorzeniu mu zaległości z tytułu karty podatkowej. Decyzją z dnia ... maja 2007 r. nr ... Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, gdyż zasadą jest płacenie składek. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Zakład uznał, iż w stosunku do zobowiązanego nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, posiada on bowiem stały dochód wynoszący ... netto miesięcznie, który umożliwia przeprowadzenie skutecznego postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie organ wskazał, iż skoro jednorazowe potrącenie kwoty ... zł z pobieranego świadczenia pozbawiłoby zobowiązanego środków do życia Zakład ma możliwość, na jego wniosek, rozłożyć mu istniejące zadłużenie na dogodne dla niego raty, tak aby ich wysokość nie spowodowała istotnego uszczuplenia jego dotychczasowego budżetu domowego. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Zakładu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi ważny interes strony zobowiązanej, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Pismem z dnia ... maja 2007 r. W. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie nieopłaconych składek, wskazując iż po opłaceniu rat zaciągniętych w bankach pożyczek oraz kosztów utrzymania mieszkania na życie pozostaje mu ... zł. Nie może już wziąć pożyczki z banku, liczył na rewaloryzację emerytury, ale jej nie było. Pozostaje na pożyczkach od rodziny i znajomych. Dlatego też zobowiązany podniósł, iż opłacenie należności ZUS pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia ... czerwca 2007 r. nr ... Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... maja 2007 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaznaczył, iż zobowiązany posiada stały dochód w postaci emerytury - ... netto, umożliwiający Zakładowi przeprowadzenie skutecznego postępowania egzekucyjnego. Jak wynika ze złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miesięczne opłaty związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego stanowią około ... zł. Pozostałe wydatki, które wskazuje zobowiązany tj. spłaty rat z tytułu zaciągniętych pożyczek u innych wierzycieli (banki, Provident) nie mogą w żadnym wypadku wpłynąć na decyzję o ewentualnym umorzeniu należności Zakładu. Należności z tytułu nieopłaconych składek mają bowiem charakter publicznoprawny (w przeciwieństwie do innych zobowiązań pana P., które mają charakter prywatny) i w przypadku ewentualnego zbiegu egzekucji korzystają z pierwszeństwa w zaspokojeniu. Ponadto objęte są dziesięcioletnim okresem przedawnienia i mogą być dochodzone w całym okresie ich wymagalności. Organ wskazał również, iż prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem przychodów, ale również z możliwością ponoszenia strat. Nie wywiązywanie się płatnika z ustawowego obowiązku opłacania należnych składek powoduje powstanie po stronie Zakładu wierzytelności. W takim przypadku ustawowym obowiązkiem Zakładu jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Niezależnie od powyższego organ ponownie poinformował, iż istnieje możliwość rozłożenia zadłużenia na raty, na dogodnych warunkach. Pismem z dnia 18 lipca 2007 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu z dnia ... czerwca 2007 r. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o umorzenie wskazując, iż jego obecna sytuacja majątkowa jest bardzo trudna i nie jest w stanie podołać ciążącemu na nim zadłużeniu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., a także w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w zacytowanym art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (przesłanki całkowitej nieściągalności należności) jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których należy uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Literalna wykładnia art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie pozostawia wątpliwości, że wymienione w tym przepisie okoliczności, jeżeli zaistnieją, samoistnie stanowią o całkowitej nieściągalności należności dłużnika. Okoliczności potwierdzające całkowitą nieściągalność nie podlegają zatem dodatkowej ocenie organów właściwych do umorzenia należności z tytułu składek lecz wiążą te organy w zakresie ustalenia całkowitej nieściągalności. Natomiast wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., daje możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. W ocenie Sądu prawidłowo zostało ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Zobowiązany posiada stały dochód w postaci świadczenia emerytalnego w kwocie ... zł netto. Egzekucja administracyjna poprzez zajęcie przysługującego mu ww. świadczenia została wszczęta w dniu ... kwietnia 2007 r. i z uwagi na złożenie wniosku o umorzenie należności została zawieszona do dnia ... grudnia 2007 r. (v. Postanowienie ZUS z dnia ...lipca 2007 r. k. 20f akt administracyjnych). Ponadto skarżący nie przedłożył żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzać zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a stanowiących o całkowitej nieściągalności należności. Z kolei, w myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się zatem sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Niemniej jednak Sąd może badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. Kierując się powyższym - zdaniem Sądu - Prezes ZUS prawidłowo uznał, iż Skarżący nie wykazał, ażeby w stosunku do niego miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia. Dokonując takiej oceny organ wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumenty złożone przez stronę oraz podniesione przez nią okoliczności, istotne z punktu widzenia możliwości umorzenia należności na podstawie § 3 powoływanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. W toku postępowania Skarżący przedłożył kserokopie rachunków dotyczących kosztów utrzymania mieszkania, w tym wydatków na energię elektryczną, gaz, telefon oraz czynsz. Uwzględniając powyższe opłaty oraz oświadczenie samego Skarżącego zawarte w piśmie z ... maja 2007 r. (k. 8 II pliku akt administracyjnych) organ orzekający zasadnie stwierdził, że Skarżący ponosi miesięczne koszty utrzymania mieszkania nieprzekraczające ... zł. Wydatki na spłatę zaciągniętych pożyczek nie uzasadniają umorzenia należności o charakterze publicznoprawnym, które w przypadku zbiegu egzekucji korzystają z pierwszeństwa w zaspokojeniu. W tej sytuacji Skarżący nie może skutecznie podważać ustaleń organu orzekającego ponieważ wyegzekwowanie przez Zakład z emerytury Skarżącego zaległych należności w kwocie ... plus odsetki i koszty upomnienia, nie zagraża bytowi Skarżącego i nie uzasadnia umorzenia zadłużenia w oparciu o wyżej omówione przepisy rozporządzenia. Dodatkowo wskazać należy, iż za umorzeniem zadłużenia nie mogą przemawiać argumenty Skarżącego dotyczące braku winy przy powstaniu zaległości oraz zaniedbania pracowników Zakładu, którzy wcześniej nie wnosili o uregulowanie zaległości. Okoliczności te, w świetle obowiązujących i omówionych powyżej przepisów prawa, nie stanowią przesłanek, których zaistnienie uprawniałoby organ do wydania Skarżącemu decyzji pozytywnej. Ponadto zauważyć należy, iż zarówno organy administracyjne w sprawie pouczały skarżącego o możliwości zawarcia układu ratalnego w celu spłaty zadłużenia na dogodnych dla skarżącego warunkach. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.