V SA/Wa 234/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko- Jabłońska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej ze środków z budżetu UE; 1. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] października 2008r. 2. zasądza na rzecz T. K. od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. K. – zwany dalej Skarżącym – 28 lutego 2005 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej wraz z planem dostosowania w którym ubiegał się o przyznanie pomocy na wyposażenie gospodarstwa w płytę gnojową i zbiornik na gnojówkę. Decyzją z [...] marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. – zwany dalej Kierownikiem AR i MR w M. – przyznał Skarżącemu pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości [...] zł., w tym środki unijne: [...] zł., środki krajowe: [...] zł. Organ wskazał jednocześnie, iż kwota została przyznana na realizację następujących przedsięwzięć: dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych oraz dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych. Skarżący 14 sierpnia 2008 r. złożył w Biurze AR i MR w M. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie, co najmniej 4 EJW. W wyniku przeprowadzonej 9 września 2008 r. kontroli w gospodarstwie Skarżącego, organ stwierdził niewykonanie płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojówkę. Wobec stwierdzonej niezgodności między ustalonym przez organ stanem faktycznym, a oświadczeniem złożonym przez Skarżącego, Kierownik AR i MR w M. [...] września 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia własnej decyzji z [...] marca 2006 r. Następnie Kierownik AR i MR w M. decyzją z [...] października 2008 r. – wydaną na podstawie art. 162 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.: zwanej dalej: k.p.a.) w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142) – uchylił w całości własną decyzję z [...] marca 2006 r. Od powyższej decyzji Skarżący odwołał się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. – dalej: Dyrektora AR i MR w W. W odwołaniu podniósł, że nie mógł budować płyty gnojowej i zbiorników na gnojowicę ze względu na blokadę budowy przez zakład energetyczny w M. Na dowód czego przedstawił m.in.: postanowienie Marszałka Województwa [...] w W. w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oraz kopię pisma z [...] Sp. z o.o. Rejon Energetyczny M. w sprawie lokalizacji płyty obornikowej i zbiornika na płynne odchody zwierzęce w skrzyżowaniu z istniejącą linią niskiego napięcia 0,4KV. Dyrektor AR i MR w W. decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przedstawione przez Skarżącego pismo [...] zawiera w swej treści przepisy i normy, które zabraniają krzyżowania linii niskiego napięcia oraz zbliżenia strefy działania dźwignic lub urządzeń przeładunkowo transportowych / ładowacza obornika, taśmy transportowej w odległości mniejszej jak 3,0 m pomiędzy skrajnym przewodem linii niskiego napięcia, a tą strefą. W piśmie tym [...] zaproponował zmianę lokalizacji płyty obornikowej lub wykonanie przebudowy linii niskiego napięcia w oparciu o zawartą z [...] S.A. stosowaną umowę i uprzednim uzyskaniu zgody [...] S.A. na zmianę warunków przebudowy. Skarżący dostał zgodę na wykopanie zbiornika na odchody pod warunkiem opracowania planu bioz i zlecenia nadzoru osobie posiadającej uprawnienia do kierowania robotami elektrycznymi, która zorganizuje bezpieczne wykopanie prac budowlanych. Jednak z dokumentacji nie wynika aby Skarżący podjął czynności zmierzające do zmiany lokalizacji ww. przedsięwzięć. Dyrektor AR i MR w W. wyjaśnił, że stosowanie do § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – płatność na dostosowanie gospodarstw do standardów Unii Europejskiej wypłaca się w dwóch równych ratach: pierwszą ratę w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja o przyznaniu płatności stała się ostateczna; drugą ratę wypłaca się, jeżeli beneficjent zrealizował w terminie przedsięwzięcie, na które otrzymał pomoc oraz złożył do kierownika biura powiatowego oświadczenie o zakończeniu realizacji przedsięwzięć określonych w planie dostosowania gospodarstwa rolnego. Zgodnie z § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia – pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli beneficjent nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania. Mając na uwadze powyższe Dyrektor AR i MR w W. uznał, że Skarżący nie spełnił przesłanki zawartej w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, ponieważ nie wykonał przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa. Skarżący 15 stycznia 2009 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora AR i MR w W. z [...] grudnia 2008 r. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji bez dogłębnej analizy materiału dowodowego, sytuacji Skarżącego oraz okoliczności które stanęły u podstaw nieterminowego wykonania obowiązku oraz faktu zrealizowania inwestycji po ustaniu przeszkód niezależnych od niego. Skarżący załączył do skargi dokumentację, którą przedstawił podczas odwołania od decyzji. Podkreślił, iż dokonał wszystkich czynności zmierzających do wywiązania się z ciążącego na nim obowiązku, wykonał wszystkie ekspertyzy, mapy oraz uzyskał konieczne atesty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko faktyczne i prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny kontroluje legalność wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa przez organ. W rozpoznawanej sprawie decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje koniecznością stwierdzenia ich nieważności. W kontrolowanym przez sąd postępowaniu organy uchyliły ostateczną decyzję (tj. decyzję Kierownika AR i MR w M. z [...] marca 2006 r.). W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą "trwałości decyzji ostatecznych" zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Organy administracji, jako podstawę użytej formy procesowej, tj. formy uchylenia prawomocnej decyzji o przyznaniu płatności, wskazały art. 162 § 2i § 3 k.p.a. oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Działanie takie jest wadliwe i pozbawione podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 162 § 2 k.p.a. – organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Jak wynika z powyższego, organ administracji publicznej jest obowiązany uchylić decyzję, w której: a) nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności, b) wyznaczono termin dokonania tych czynności, a strona nie dopełniła ich w wyznaczonym terminie. W piśmiennictwie konstrukcję prawną przyjętą w omawianym przepisie określa się, jako rodzaj zlecenia. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2001 r. (sygn. akt OPS 6/01, ONSA 2002/1/7), wskazano, iż "Dopuszczalność zastosowania art. 162 k.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 k.p.a., albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 k.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji". Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności, czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Wskazać należy, że materialno-prawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r., wydanego z upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Powołane przepisy nie zawierają uregulowań upoważniających do uchylenia prawomocnej decyzji o przyznaniu pomocy. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzję o przyznaniu płatności na wniosek złożony przez producenta. Jeżeli przedłożona przez producenta dokumentacja jest zgodna z wymogami § 7 ust. 3, a przede wszystkim zawiera należycie sporządzony Plan dostosowania, organ zgodnie z § 7 ust. 5, wydaje decyzję o przyznaniu płatności. Rozporządzenie nie zawiera przepisu, który uprawniałby organ do obwarowania decyzji o przyznaniu płatności jakimikolwiek warunkami. Z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r. wynika, iż płatność na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE jest wypłacana w dwóch ratach. Zgodnie z § 9 ust. 2 pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust. 1 (o przyznaniu płatności), stała się ostateczna. Stosownie zaś do § 9 ust. 3 pkt 1 drugą ratę płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: a) zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, ze zm.), b) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie o: zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia oraz o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU). Jak wynika z brzmienia powołanych przepisów, po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu pomocy, wypłata pierwszej raty płatności nie jest obwarowana żadnym warunkiem, zaś wypłata drugiej raty jest uzależniona przede wszystkim od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy oraz od złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji. Rozporządzenie reguluje też konsekwencje nie zrealizowania w terminie przedsięwzięcia. Jak wynika a contrario z treści § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r., druga rata płatności nie podlega wypłacie, gdy producent rolny nie zrealizuje w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złoży oświadczenia, zgodnie zaś z treścią § 10 ust. 1 w takiej sytuacji pierwsza rata płatności podlega zwrotowi. Wskazane przepisy określają więc skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w terminie wynikającym z przepisów prawa, a to zaś – zgodnie z literaturą przedmiotu wyłącza stosowanie trybu przewidzianego w art. 162 § 2 k.p.a., bowiem tryb ten zastrzeżony jest dla sytuacji, w których warunki (zlecenia) ustanowione są decyzją (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, teza 9 do art. 162). W rozporządzeniu z dnia 18 stycznia 2005 r. brak uregulowań, które stanowiłyby podstawę prawną do nałożenia w decyzji o przyznaniu płatności jakichkolwiek warunków (zleceń), oraz przepisów, które pozwalałyby na uchylenie decyzji o przyznaniu płatności z powodu niedopełnienia nałożonych w decyzji warunków (zleceń). Mimo to organy orzekające w sprawie prowadziły postępowanie administracyjne w trybie przewidzianym w art. 162 § 2 k.p.a. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, mając na względzie prawidłową wykładnię przedstawionych wyżej przepisów § 7 ust. 1, § 9 ust. 3 i 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r., wskazać należy, że analiza treści decyzji Kierownika AR i MR w M. z [...] marca 2006 r. o przyznaniu pomocy Skarżącemu nie wskazuje na to, aby przyznanie pomocy obwarowane było jakimikolwiek warunkami, czy zleceniami, których niewypełnienie pozwalałoby na uchylenie decyzji, w razie ich niewypełnienia. W szczególności umieszczony na stronie pierwszej decyzji zwrot: "przyznana pomoc finansowa zostanie wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z treści § 9 ust. 3 rozporządzenia (...)" w żadnym razie nie stanowi sformułowania warunku przyznania pomocy zawartego w treści decyzji o przyznaniu pomocy. Zwrot ten, zgodnie z uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniu z dnia 18 stycznia 2005 r., określa warunki wypłaty poszczególnych rat, jednak sama decyzja o przyznaniu pomocy jest bezwarunkowa. Wobec treści przepisów prawa i treści omawianej decyzji należy uznać, że decyzja o przyznaniu pomocy nie mogła być i nie była decyzją zawierającą warunek albo zlecenie. Zarówno brak ustanowienia w decyzji warunków dotyczących przyznania płatności, jak też normatywny charakter obowiązków warunkujących wypłatę II raty wykluczają uznanie wykonania tych obowiązków za czynności, o których mowa w art. 162 § 2 k.p.a. W konsekwencji należy przyjąć, iż decyzja o przyznaniu płatności Skarżącemu nie była decyzją o jakiej mowa w art. 162 § 2 k.p.a., a zatem brak było podstawy prawnej do jej uchylenia z zastosowaniem trybu z art. 162 k.p.a. Ponadto takie działanie organów administracji, jak wskazano wyżej, nie znajduje także oparcia w przepisach rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 r., bowiem ani § 9 rozporządzenia, ani § 10 rozporządzenia nie dają podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy. Z wymienionych powodów należy uznać, że w sprawie bez podstawy prawnej organy zastosowały tryb uregulowany w przepisie art. 162 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy uznać należało, że zaskarżone decyzje o uchyleniu decyzji o przyznaniu pomocy wydane były bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność ta sprawia, iż Sąd zobowiązany jest do stwierdzenia nieważności aktu wydanego w takim postępowaniu. Ustawodawca nie pozostawia w tym zakresie Sądowi wyboru co do formy rozstrzygnięcia, nie daje jakiejkolwiek swobody w tym przedmiocie. Norma wyrażona w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) jest jasna i bezwarunkowa; norma ta nakazuje stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika AR i MR w M. z [...] października 2008 r. Jednocześnie podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji przesądza o niebadaniu przez sąd zarzutów podniesionych w skardze. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).