V SA/Wa 2341/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Anna Świderska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 200 (dwieście) zł. na rzecz S. B. tytułem kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] kwietnia 2008 r. S. B. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na dzieci A. i K. B. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją materialno – życiową oraz tym, że jest osobą samotną, inwalidą z całkowitą niezdolnością do pracy. Utrzymuje się z renty inwalidzkiej w kwocie 636 zł., z której obecnie dokonywane są potrącenia komornicze na poczet zaległości z tytułu świadczeń alimentacyjnych. Po potrąceniu otrzymuje kwotę 318 zł., która nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Otrzymuje wsparcie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w postaci dodatku mieszkaniowego (97,48 zł.). Decyzją z [...] maja 2008 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej – powołując się na przepis art. 16 i art. 18 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 104 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") odmówił Skarżącemu umorzenia wnioskowanych należności. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej – organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Organ wskazał, iż na dzień [...] maja 2008 r. zadłużenie Skarżącego z tytułu wypłaconych przez tutejszy Ośrodek zaliczek alimentacyjnych na rzecz A. i K. B. wynosi łącznie 10.093,01 zł. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że Skarżący jest osobą rozwiedzioną, z wyższym wykształceniem, nie pracuje, jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy do [...] lipca 2011 r. Otrzymuje z ZUS rentę w wysokości 636,29 zł. brutto. Posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 97,48 zł. miesięcznie. Łączny miesięczny dochód Skarżącego, po potrąceniach komorniczych, wynosi 415,63 zł. Skarżący oświadczył, że w opłatach za czynsz i zakupie niezbędnych lekarstw pomaga mu siostra. Organ odmowę umorzenia wnioskowanych należności umotywował tym, że Skarżący ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, ale jest osobą sprawną fizycznie, posiada wyższe wykształcenie, a więc może podjąć zatrudnienie odpowiednie do stanu swego zdrowia i polepszyć swoją sytuację materialną. Dodał, że umorzenie zadłużenia z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej nie wpłynie na poprawę sytuacji dochodowej Skarżącego, ponieważ alimenty bieżące nie są płacone w pełnej wysokości i komornik sądowy prowadzi nadal postępowanie egzekucyjne. W odwołaniu z [...] czerwca 2008 r. Skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji. W opinii Skarżącego uzasadnienie decyzji nie jest dla niego przekonywujące, ponieważ organ wymienił dowody na których oparł swoje rozstrzygnięcie, nie podał jednak dlaczego ocenił tak a nie inaczej. Zarzucił, iż błędne jest twierdzenie organu, jakoby mógł ze swoim stanem niepełnosprawności znaleźć jakąkolwiek pracę. Organ nie zwrócił uwagi na to, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na okres do ukończenia 65 roku życia, a więc do osiągnięcia wieku emerytalnego. Skarżący podkreślił, iż kwota jego dochodów tj. 415,63 zł. umożliwia mu jedynie egzystencję na skraju ubóstwa i tylko dzięki wsparciu najbliższych funkcjonuje, chociaż ich sytuacja także uległa pogorszeniu z uwagi na przejście na emeryturę. Podkreślił, że jest od 14 lat na rencie i w miarę możliwości płacił alimenty systematycznie. Dodał, że Sąd Rejonowy w G. wyrokiem z 30 maja 2008 r. zwolnił go z obowiązku alimentacyjnego wobec K. B., a ZUS decyzją z [...] stycznia 2008 r. z zadłużenia wobec Funduszu Alimentacyjnego. Decyzją z [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 16 i art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej – utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powtórzyło stan faktyczny i prawny, jak w decyzji z [...] maja 2008 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wyjaśnienie stanu faktycznego i podjęcie decyzji w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając umorzenia należności. Umorzenie należności ma nadzwyczajny charakter i też okoliczności uzasadniające umorzenie powinny mieć nadzwyczajny charakter. Wnioskodawca posiada wprawdzie bardzo niski ale stały dochód, korzysta też z pomocy rodziny. Zdaniem Kolegium stan zdrowia Skarżącego nie pozwala na podjęcie zatrudnienia, jednak ta okoliczność nie ma decydującego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] czerwca 2008 r., Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 10 i art. 107 k.p.a. oraz naruszenie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzająca z [...] maja 2008 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi Skarżący powtórzył argumenty, takie jak w odwołaniu. Ponadto zarzucił, iż w trakcie postępowania naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, jak również prawo do zapoznania się strony z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Skarżący wskazał, że organ I instancji podejmując decyzję, a Kolegium rozpoznając odwołanie uwzględniło dowód – zaświadczenie komornika z którym Skarżący nie miał możliwości zapoznania się, a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż Skarżący mógłby wypowiedzieć się czy wyliczenie zawarte w zaświadczeniu jest właściwe. Skarżący zarzucił również, iż brak umożliwienia mu zapoznania się z aktami sprawy uniemożliwił mu skorygowanie wywiadu środowiskowego w zakresie pomocy jaką otrzymuje od rodziny, jest to pomoc częściowa na pokrywanie kosztów czynszu i zakupu leków, a nie opłacanie czynszu i zakup leków w całości. Skarżący zarzucił, iż organy błędnie wyliczyły jego dochód (renta + dodatek mieszkaniowy), ponieważ zgodnie z art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek mieszkaniowy nie powinien być wliczony do dochodu. Reasumując Skarżący stwierdził, iż Kolegium w swej decyzji nie wyjaśniło na jakiej podstawie uznało, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając umorzenia należności, skoro samo przyznało, że sytuacja zdrowotna, życiowa i dochodowa jest niewątpliwie trudna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdziło, iż Skarżący zapoznał się z aktami sprawy 22 sierpnia 2008 r. Kolegium pismem procesowym z 4 lutego 2009 r. poinformowało, iż wyniku wznowienia postępowania, decyzją z [...] stycznia 2009 r. uchyliło swą ostateczną decyzję z [...] czerwca 2008 r. i w związku z tym wniosło o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, a więc badając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności tak z przepisami k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, oraz w oparciu o akta sprawy, stwierdził istotne naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednakże przed podaniem przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji, koniecznym jest wyjaśnienie, dlaczego Sąd nie uwzględnił wniosku Kolegium o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2008 r. w wyniku wznowienia postępowania. Otóż wskazać należy, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowo-administracyjnego. Z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że – co do zasady – uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd przed którym zawisła sprawa. Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Po wniesieniu zatem skargi do sądu administracyjnego organ – działając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. – może wydać jedynie decyzję uwzględniającą skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Skutkiem prawnym wniesienia skargi do sądu jest bowiem powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Wyjątkiem jest w tym wypadku wynikająca z art. 54 § 3 p.p.s.a. kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli, z tym że podkreślić należy, że uwzględnienie skargi w całości stanowi jedyną dopuszczalną, legalną możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie zaskarżonej do sądu administracyjnego. Ustawodawca dopuszcza bowiem ingerencję organu administracyjnego w spór zawisły z jego udziałem przed tym sądem, w ściśle ograniczonym zakresie, dającym największą gwarancję nienaruszenia tą ingerencją prawa strony skarżącej do sądu, bowiem w swoim założeniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego uwzględniające skargę w całości, powinno w zastępstwie wyroku sądowego czynić zadość żądaniom strony. Z unormowania art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu. Mimo zatem niesformułowania expressis verbis w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu, prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/06 LEX nr 313951, a także WSA w Warszawie z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 459/08, LEX nr 395045). W rozpatrywanej sprawie w sytuacji, gdy Skarżący odnośnie decyzji z [...] czerwca 2008 r. złożył skargę do sądu administracyjnego w Warszawie, wszczęcie postępowania odnośnie sprawy zakończonej tą decyzją ostateczną, było możliwe jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a., tzn. uwzględnienia do dnia rozpoczęcia rozprawy – w zakresie swojej właściwości – skargi w całości. Tymczasem postępowanie wznowieniowe i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie (decyzja z [...] stycznia 2009 r., o której mowa w piśmie procesowym z 4 lutego 2009 r.), wykroczyło w sposób istotny poza ramy zakreślone dyspozycją art. 54 §3 p.p.s.a., naruszając ten przepis, a jednocześnie godząc w konstytucyjną zasadę prawa strony do załatwienia sprawy przez sąd administracyjny zgodnie z jej żądaniem. Rozstrzygnięcie takie nie stanowi bowiem uwzględnienia skargi w całości, a ponadto jest niedozwoloną ingerencją w przedmiot sprawy znajdującej się w gestii sądu. W związku z powyższym, Sąd po pierwsze – nie mógł uwzględnić wniosku Kolegium o umorzenie postępowania sądowego, a po drugie – organ mając na uwadze ww. wytyczne winien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję z [...] stycznia 2009 r., jako wydaną z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. (o ile decyzja ta weszła do obiegu prawnego tzn. faktycznie została wydana i doręczona stronie). Przechodząc do merytorycznych przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej – organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Decyzja na podstawie powołanych przepisów jest wydwana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność, mimo zajścia określonych przesłanek. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95 oraz z 30 września 1996 r.). Wydanie przez organ decyzji w przedmiocie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego poprzedza postępowanie, które prowadzone jest m.in. w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 18 ust. 2 ustawy – w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które stanowią, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne w szczególności wskazujące fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w ogólne nie przedstawił wystarczająco stanu faktycznego sprawy tj. sytuacji materialnej i życiowej Skarżącego (brak jest wiadomości o jego wydatkach, kosztach utrzymania i leczenia, kwotach otrzymywanej pomocy od rodziny), tak aby jednoznacznie wskazać, czy Skarżącemu po opłacaniu niezbędnych potrzeb życiowych, pozostają jakiekolwiek środki na życie. Brak takiego zestawienia powoduje, iż decyzja jest nieczytelna i narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe okoliczności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. W ocenie Sądu takie działanie organu dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. (zasadą słusznego interesu obywatela), w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie aby uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Ponadto trafnie Skarżący podnosi, iż w sprawie naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zaprezentowana norma z §1 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji w której organ gromadzi materiał dowodowy, nie pochodzący od strony i nie znany stronie. W przedmiotowej sprawie Skarżący nie był informowany przez organy obu instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W żaden sposób nie można uznać argumenty organu zawartego w odpowiedzi na skargę, iż Skarżący zapoznał się z aktami sprawy 22 sierpnia 2008 r. Wskazać bowiem należy, iż wezwanie Skarżącego przez Kolegium do zapoznania się z aktami sprawy zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. nastąpiło dopiero 18 sierpnia 2008 r., a więc już po wydaniu decyzji z [...] czerwca 2008 r. i jak się łatwo domyślić prawdopodobnie było wywołane zarzutami zawartymi w skardze. Tak więc brak zapewnienia Skarżącemu prawa do wypowiedzenia się zarówno przed wydaniem decyzji w pierwszej, jak i w drugiej instancji skutkowało naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w tym postępowaniu, co stanowiło naruszenie zasady ogólnej procedury administracyjnej wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przy ponownym rozpoznaniu sprawy – mając na uwadze wytyczne Sądu – powinno ponownie rozważyć, czy w stosunku do Skarżącego znajduje zastosowanie art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.