V SA/Wa 2344/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. sekr. sąd. - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności niezwiązanej 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. P. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). W dniu [...].05.2010r. (data nadania pocztowego) R. K. złożył do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w O. wniosek o przyznanie płatności niezwiązanej za uprawy z 2010r. Decyzją z dnia [...].06.2010r. nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w O. ( dalej: Dyrektor OT ARR w O.) odmówił przyznania wnioskodawcy płatności niezwiązanej za rok 2010, ponieważ wnioskodawca nie został wpisany do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej. Decyzją z dnia [...].07.2010r. nr [...], wydaną na skutek wniesionego przez R. K. odwołania, Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał na treść art. 38a ustawy z dnia 11 marca 2004r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych ( t.j. Dz.U. z 2007r., Nr 231 poz.1702 ze zm.) dalej: ustawa, zgodnie z którym płatność niezwiązana przysługuje za rok gospodarczy producentowi rolnemu, który m.in. jest wpisany do rejestru podmiotów, posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej prowadzonego przez Dyrektora OT ARR. Co prawda R. K. złożył wniosek o stwierdzenie nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej, jednakże wobec niespełnienia wymogów formalnych oraz nieuzupełnienia tych braków na wezwanie Agencji, wniosek ten został pozostawiony bez rozpatrzenia. Informację o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wysłano wnioskodawcy 28.10.2009r., została podwójnie awizowana i nie podjęto jej w terminie. W skardze na tę decyzję R. K. wniósł o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z dnia [...].06.2010r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albowiem rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia dowodów , których przeprowadzenie przed organem odwoławczym i przed sądem byłoby zbyt uciążliwe i połączone ze znacznymi kosztami. W szczególności konieczne jest, zdaniem skarżącego, przeprowadzenie dowodów ze świadków i dokumentów: ← wniosku skarżącego wniesionego w sierpniu 2009r. o stwierdzenie nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej za uprawy 2008r., ← pisma Dyrektora OT ARR w O. z dnia 2.09.2009r., z którego wynika, że został wpisany do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej z pouczeniem, że może się ubiegać o płatność niezwiązaną za 2009r., ← z dokumentu " nr. decyzji nr. [...] na okoliczność, że stwierdzenie nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej nabywa osoba fizyczna, która uzyskała płatność związaną za ziemniaki skrobiowe wyprodukowane na podstawie umowy (...) kontraktacji zawartej w roku gospodarczym 2007/2008" , ← "wniosku dowodowego i jego przeprowadzenie z 30.09.2009r. wraz z dowodem nadania załączonym do odwołania do Prezesa z 30.09.2009r. wniosku o przyznanie ww. płatności za 2009r wysłanego listem poleconym do ARR OT w O." ← z przesłuchania świadków na okoliczność potwierdzenia argumentacji skarżącego o niedoręczeniu mu żadnych pism i wezwań rzekomo kierowanych przez ARR OT w O. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 44 k.p.a., jak również art. 7 ust. 3 pkt 1 i art. 38 a i c ustawy z dnia 11 marca 2004r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że z ww. art. 38 a i c ustawy wynika, że stwierdzenie nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej i wpis podmiotów do rejestru następuje z mocy ustawy dla producentów, którzy uzyskali płatność związaną za ziemniaki skrobiowe wyprodukowane na podstawie umowy kontraktacji zawartej w roku gospodarczym 2007/2008. Taki warunek skarżący spełnił, gdyż uzyskał płatność związaną za ziemniaki skrobiowe w ramach umowy [...] z producentem skrobi ZPZ w I. i decyzją nr [...] "w sprawie przyznania płatności dla plantatorów ziemniaków ze zbiorów w 2007 objęta ilością ekwiwalentu skrobi i objętego dopłatą za ziemniaki dostarczone w ramach umowy kontraktacji w 10,504 kg wydana przez Dyrektora ARR OT w O. i nie doręczona". W dalszej części skargi skarżący wskazał, że nadal jego wnioski z sierpnia 2009r. i z 30.09.2009r. nie zostały rozpatrzone i nie zostały mu wydane i doręczone decyzje o przyznaniu należnych płatności za lata 2008 i 2009. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji . Wskazał również, iż Skarżący posiadając prawo do uzyskania płatności niezwiązanej z mocy ustawy winien ponownie złożyć wniosek o stwierdzenie nabycia prawa do uzyskania tej płatności do OT ARR w O., po wydaniu decyzji pozytywnej będzie ona również potwierdzeniem wpisu do rejestru producentów posiadających prawo do uzyskania płatności. W 2 pismach procesowych z dnia 20.10. 2010r.( data nadania) skarżący wniósł o przywrócenie " uchybionego z mocy art. 58 § 1 kpa i 59 § 1 kpa terminu w ciągu 7 dni od przyczyny i ustania przyczyny zwłoki do doręczenia przez organ I instancji Dyrektora ARR w O. niedoręczonych mi wszystkich pism i decyzji, objęte odpowiedzią na skargę z 29.09.2010r. jw. doręczoną 13.10.2010r. z prośbą o przywrócenie terminu uchybionego nie z mojej winy z przywróceniem mi środków zaskarżenia poprzez nadanie biegu moim wnioskom o przyznanie płatności niezwiązanej należnej za lata 2008 – 2010 i z wydaniem decyzji o przyznaniu płatności i ich wypłacenie" oraz o nieuwzględnienie argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, podtrzymał wnioski skargi o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem przeprowadzenia przez ten organ wniosków dowodowych wskazanych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2010 r. (data nadania w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego), którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie przyznania płatności niezwiązanej za rok 2010. Wniosek powyższy został złożony w ramach mechanizmu "Płatność niezwiązana – sektor skrobi ziemniaczanej." Zgodnie z zapisem art. 38a ustawy z dnia 11 marca 2004r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych płatność niezwiązana przysługuje za rok gospodarczy producentowi rolnemu w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który : a) jest wpisany do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej b) spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 38b ust.1 ustawy prawo do uzyskania płatności niezwiązanej nabywa, z mocy ustawy, osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadajaca osobowości prawnej, która uzyskała płatność związaną za ziemniaki skrobiowe dostarczone producentowi skrobi na podstawie umowy kontraktacji zawartej w roku gospodarczym 2007/2008. Zgodnie z zapisem art. 38b ust.2 ustawy Dyrektor OT Agencji, na wniosek wydaje decyzję administracyjną w sprawie stwierdzenia nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej. Jednocześnie, zgodnie z art. 38b ust.6 Dyrektor OT Agencji wpisuje wnioskodawcę do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej prowadzonego zgodnie z art. 38c przedmiotowej ustawy. Skarżący w dniu [...].09.2009r. (data stempla pocztowego) złożył wniosek o stwierdzenie nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej. W dniu 07.10.2009r. zostało do niego wysłane pismem znak [...] wezwanie do uzupełnienia braków w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Wezwanie zostało podwójnie awizowane i nie podjęte w terminie. W związku z tym do wnioskodawcy została wysłana w dniu 28.10. 2009r. informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania ( pismo znak [...] k 27 akt admin.). Ta informacja była również podwójnie awizowana i niepodjęta w terminie. Z ww. wynika, że skarżącemu nie została wydana decyzja o stwierdzeniu nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej i nie został on wpisany do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej. Tym samym zgodnie z art. 38a ustawy Dyrektor OT ARR nie miał możliwości pozytywnego załatwienia wniosku R. K. z [...].05.2010r. i wydania mu pozytywnej decyzji o przyznaniu płatności niezwiązanej za rok gospodarczy 2010. Przepis art. 38a ustawy nie jest przepisem uznaniowym – w przypadku niespełnienia przez producenta przesłanek w nim zawartych organ nie może - bez naruszenia prawa – wydać decyzji pozytywnej, przyznającej płatność. Tym samym nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego – w szczególności art. 38a i 38c ustawy. Nie można podzielić poglądu skarżącego, który zdaje się wynikać ze skargi, iż skoro nabycie prawa do płatności niezwiązanej następuje z mocy prawa, to producentowi winna zostać wydana decyzja o przyznaniu płatności niezwiązanej za kolejny rok gospodarczy. Jakkolwiek art. 38b ust. 1 stanowi, że prawo do uzyskania płatności niezwiązanej nabywa, z mocy ustawy, producent, który uzyskał płatność związaną za ziemniaki skrobiowe dostarczone producentowi skrobi na podstawie umowy kontraktacji zawartej w roku gospodarczym 2007/2008, to jak wyżej wskazano nie jest to wystarczające dla uzyskania płatności niezwiązanej za kolejne lata. Warunkiem uzyskania dalszych płatności jest bowiem wpis do rejestru producentów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej, a wpis ten mógł zostać dokonany dopiero po wydaniu przez Dyrektora OT ARR decyzji (deklaratoryjnej) o stwierdzeniu nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej. Nie można też podzielić niczym niepopartego twierdzenia skarżącego, iż został jednak wpisany do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej , o czym, jego zdaniem , świadczy pismo Dyrektora OT ARR w O. z dnia 2.09.2009r. Pismo to znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k 15 -21) i świadczy jedynie, o tym, że organ administracji poinformował producentów rolnych (w tym skarżącego), że każdy plantator ziemniaka skrobiowego, który został wpisany do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej może ubiegać się o płatność niezwiązaną za uprawy z 2009r., i w jakim terminie należy złożyć wniosek. Nie wynika z niego jednak w żaden sposób, iż do tego rejestru został wpisany skarżący. Sąd nie podziela też pozostałych zarzutów skarżącego, z których wynika, że dokonano niewystarczających ustaleń w postępowaniu administracyjnym, dlatego konieczne jest uchylenie obu zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem uzupełnienia postępowania dowodowego i przeprowadzenia dowodów wyszczególnionych w skardze. Zdaniem sądu stan faktyczny w sprawie został ustalony w wystarczającym zakresie do wydania decyzji co do wniosku skarżącego z dnia [...]maja 2010 r. o przyznanie płatności niezwiązanej za 2010r. Ponadto w niniejszej sprawie nie były skarżącemu dokonywane doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., gdyż obie wydane decyzje zostały doręczone do rąk dorosłego domownika ( ojca skarżącego), a skarżący w terminie wniósł odwołanie i skargę do sądu, dlatego też bezprzedmiotowe byłoby dokonywanie ustaleń na okoliczność niedokonywania skarżącemu doręczeń żadnych pism i wezwań przez Agencję Rynku Rolnego - Oddział Terenowy w O.. Z ww. powodów sąd nie uwzględnił też wniosku pełnomocnika skarżącego zgłoszonego na rozprawie 1 kwietnia 2011r. o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z art. 2 Konstytucji RP przepisu art. 44 § 4 k.p.a. pozwalającego na uznanie za doręczoną – z ostatnim dniem terminu określonego w § 1, przesyłki pocztowej. W niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym nie dokonywano doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a., dlatego rozstrzygnięcie sprawy nie zależy w żaden sposób od rozstrzygnięcia tej kwestii. W tym miejscu przypomnieć też trzeba, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr153, poz.1270), dalej: p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i powołana podstawą prawną, jednak orzeka w granicach danej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sad stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Sprawą w której może orzekać sąd jest więc sprawa administracyjna - wszczęta na wniosek R. K. z dnia [...].05. 2010r. o przyznanie płatności niezwiązanej za 2010r. Nie mieszczą się natomiast w granicach niniejszej sprawy postępowanie i decyzje wydane w sprawach z wniosków skarżącego o przyznanie prawa do płatności niezwiązanej oraz przyznanie płatności niezwiązanej za 2008r. i 2009r., gdyż zostały wszczęte osobnymi wnioskami skarżącego, dotyczą też innych stanów faktycznych i prawnych. Stanowisko dotyczące "granic sprawy" w których może orzekać sąd administracyjny jest prezentowane w doktrynie oraz orzecznictwie i wskazuje się, że sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydanych w nim aktów. Na przykład w sprawie ze skargi złożonej w kwestii legalności decyzji wymiarowych sąd nie może oceniać legalności ostatecznej decyzji dotyczącej terminu płatności podatku ( por. wyrok NSA z 16 maja 2001r., III S.A. 502/00). "Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś – przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia." (Jan Paweł Tarno. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Wydawnictwo prawnicze LexisNexis. Warszawa 2004, str. 197). Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy, jak wyżej wskazano, przyznania płatności niezwiązanej za 2010r., dlatego też sąd nie może oceniać legalności rozstrzygnięć podjętych w innych sprawach skarżącego, nawet jeśli mają one związek ze sprawą wszczętą wnioskiem z [...] maja 2010r. Z ww. powodów oraz wobec tego, że sąd nie orzeka w sprawach, które należą do zakresu rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym sąd nie mógł orzekać w przedmiocie wniosków skarżącego o przywrócenie terminów i " nadanie biegu jego wnioskom o przyznanie płatności niezwiązanej należnej za lata 2008 – 2010". W tym miejscu odnieść się również należy do wniosku pełnomocnika skarżącego zgłoszonego na rozprawie 1 kwietnia 2011r. , kiedy wskazał on, że co prawda nie udało mu się skontaktować ze skarżącym, jednak uważa, że sprawa dotyczy nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także decyzji za rok 2008 oraz dodatkowo obejmuje bezczynność organu w sprawie decyzji za rok 2009 oraz stwierdzenia przyznania płatności niezwiązanej, w związku z czym wniósł o rozdzielenie tych skarg zgodnie z art. 57§ 3 p.p.s.a. Jakkolwiek ustawa – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera zbyt ostrych wymagań co do treści skargi, to jednak zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga winna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. W skardze R. K. z 08.09.2010r. wniesionej w niniejszej sprawie w terminie zaskarżenia decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...].08.2010r., jednoznacznie wskazano, że dotyczy ona tej właśnie decyzji, wskazano jej numer, zarzuty oraz sformułowano wnioski o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Intencja skarżącego co do zaskarżenia właśnie tej decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego została jasno wyrażona, skardze nadano dalszy bieg. Dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, że skarga ta dotyczy również innych decyzji lub bezczynności organu i dlatego też sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o nadanie biegu innym jeszcze skargom na decyzje i bezczynność organu w sprawie płatności niezwiązanych za poprzednie lata. Z tych wszystkich względów uznając, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z prawem materialnym, nie stwierdzono też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy ani stanowić podstawę wznowienia postępowania, na podstawie art. 151 p.p.s.a sąd orzekł jak w sentencji.