V SA/Wa 2350/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków Sędziowie: WSA Sławomir Kozik (spr.) WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi "T. – Z. W." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej miejsca urządzania zakładów wzajemnych oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Strona lub Skarżący) była decyzja Ministra Finansów z [...] marca 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 221 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm., dalej: "O.p.") oraz art. 8 art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm., dalej: "u.g.h."), utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów z [...] listopada 2014 r., nr [...], odmawiającą zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], Minister Finansów udzielił Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora wyścigów konnych. Wnioskiem z [...] września 2013 r., modyfikowanym późniejszymi pismami, Spółka zwróciła się do Ministra Finansów o dokonanie zmiany ww. decyzji –zezwolenia z [...] października 2012 r., polegającej na zmianie adresów szeregu punktów przyjmowania zakładów wzajemnych. Rozpatrując powyższy wniosek Minister Finansów wydał trzy decyzja zmieniające ww. zezwolenie w zakresie części wnioskowanych punktów, jedną decyzję umarzającą postępowanie w zakresie części wnioskowanych punktów oraz decyzję z [...] listopada 2014 r., którą na podstawie art. 207 O.p. oraz art. 8 art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a u.g.h., odmówił zmiany ww. decyzji –zezwolenia z [...] października 2012 r., w zakresie zmiany lokalizacji trzech punktów objętych zezwoleniem. Rozpatrując odwołanie Strony z [...] grudnia 2014 r. od powyższej decyzji, Minister Finansów utrzymał ją w mocy decyzją z [...] marca 2015 r., potwierdzając ustalenia stanu faktycznego zawarte w decyzji I instancji oraz zgadzając się z argumentacją zawartą w tej decyzji. Minister Finansów wskazał, że rozpatrując wniosek Strony z [...] września 2013 r., w zakresie punktów zlokalizowanych w R., ul. [...], w C., ul [...] i w Z., ul. [...], w związku z wątpliwościami związanymi z prowadzoną tam działalnością, pismem z [...] lutego 2014 r. Minister Finansów wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień i wskazania okresów zawieszenia działalności oraz terminów jej podjęcia w tych punktach. Na podstawie wyjaśnień Spółki oraz organów celnych, Minister Finansów ustalił, że Spółka zaprzestała prowadzenia działalności w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych w punkcie w: - R., od sierpnia 2013 r., (co zostało ustalone w oparciu o wyjaśnienia Spółki z [...] kwietnia 2014 r. oraz pismo pełnomocnika Spółki z [...] lipca 2014 r., z których wynika, że w tym punkcie ostatnia dodatnia wpłata miała miejsce w lipcu 2013 r.; zostało to potwierdzone pismem Urzędu Celnego w B. z dnia [...] października 2014 r.); - Z., od sierpnia 2013 r., (co wynika: z pisma Wydziału Kontroli Izby Celnej w K. z [...] lutego 2014 r., w którym organ poinformował, że "w wyniku rozpytania" pod ww. adresem, stwierdzono, iż w sierpniu 2013 r. Spółka zaprzestała prowadzenia działalności, z miesięcznych informacji o sumie wpłat przekazanych przez Spółkę przy piśmie z [...] kwietnia 2014 r. oraz ze stanowiska pełnomocnika Spółki zawartego w piśmie z [...] lipca 2014 r. wskazującego, że ostatnia dodatnia wpłata miała miejsce w kwietniu 2013 r.); - C., od maja 2013 r., (co wynika z pisma Izby Celnej w K. z [...] lutego 2014 r., w którym wskazano, iż "w miesięcznych informacjach o sumie wpłat, sumie wypłaconych lub wydanych wygranych oraz wystawionych i anulowanych imiennych zaświadczeniach o uzyskanej wygranej, przesłanych za okres od maja 2013 r., do stycznia 2014 r., Spółka wykazała kwoty "0" i do dnia sporządzenia pisma, Spółka nie poinformowała Naczelnika Urzędu Celnego w K. o zaprzestaniu działalności" oraz z pism z [...] kwietnia 2014 r. i z [...] lipca 2014 r., w których Spółka potwierdziła, że ostatnie dodatnie wpływy dotyczące sumy wpłat zanotowano w tym punkcie w kwietniu 2013 r.). Minister Finansów wskazał, że Spółka nie zakwestionowała ustaleń dotyczących okresów prowadzenia działalności w ww. lokalach, a także nie przedstawiła żadnych dowodów, w świetle których ustalenia Ministra Finansów można byłoby uznać za błędne. Zdaniem organu Spółka ponadto nie udokumentowała zgody na korzystanie z lokalu w R. Spółka przedstawiła umowę agencyjną z [...] sierpnia 2010 r., z której wynika, że została ona zawarta do końca sezonu wyścigowego 2012 r. Z uwagi na wskazany termin obowiązywania umowy agencyjnej Minister Finansów wezwał Spółkę do wyjaśnienia czy umowa ta była przedłużana i czy nadal obowiązuje oraz do przedłożenia stosownej dokumentacji. Spółka wyjaśniła, że po upływie terminu zawartego w umowie, nigdy nie została ona rozwiązana i była nieprzerwanie wykonywana w kolejnych miesiącach. Zdaniem Spółki zgodnie z wolą stron, w oparciu o art. 764 Kodeksu cywilnego, umowa ta została automatycznie przedłużona na czas nieokreślony, co oznacza, że Spółka nadal ma prawo korzystać z tego lokalu. Na potwierdzenie swojego stanowiska Spółka poinformowała, że ostatnie wpływy dotyczące sumy wpłat zanotowano w lipcu 2013 r. Minister Finansów uznał jednak, że umowa agencyjna nie została formalnie przedłużona, a zatem Spółka nie posiada aktualnego dokumentu wskazującego na udzielenie jej zgody władającego budynkiem (lokalem) na korzystanie z budynku (lokalu), do czego zobowiązana jest na mocy art. 36 pkt 6 u.g.h. W chwili złożenia zatem wniosku o zmianę zezwolenia ([...]września 2013r.), zdaniem organu, w punkcie w R. nie była prowadzona działalność i nie można również uznać, że w tym czasie umowa agencyjna była kontynuowana, a Spółka posiadała prawo korzystania z lokalu w tym punkcie. Minister Finansów wyjaśnił zasadność odmowy zmiany zezwolenia w zakresie spornych punktów prowadzenia działalności, wskazując na to, że ustawa o grach hazardowych reguluje ściśle określony tryb postępowania organu w sytuacji, kiedy podmiot zaprzestanie prowadzenia działalności. Organ wskazał, że art. 59 pkt 4 u.g.h. stanowi, że organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Minister Finansów wyjaśnił, że dane przekazane przez organy celne w październiku 2014 r. nie stanowiły dla Ministra Finansów bezpośredniego źródła informacji o stanie faktycznym sprawy, a były jedynie potwierdzeniem okoliczności znanych Spółce i przedstawionych przez Spółkę w pismach z [...] kwietnia 2014 r. i [...] lipca 2014 r. Dlatego, brak poinformowania Strony o ww. korespondencji nie jest istotnym uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2015 r., na powyższą decyzję Ministra Finansów, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 122 O.p. w zw. z art. 59 ust. 4 i art. 51 ust. 2 pkt. 1 lit. a) u.g.h., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, iż Spółka zaprzestała działalności w spornych trzech punktach, opierając te ustalenia wyłącznie na podstawie dodatnich sum wpłat wskazywanych w miesięcznych informacjach o sumie wpłat, sumie wypłaconych lub wydanych wygranych oraz wystawionych i anulowanych imiennych zaświadczeniach o uzyskanej wygranej, a w konsekwencji przyjęcie, że Spółce nie przysługiwało uprawnienie do ubiegania się o zmianę zezwolenia w części dotyczącej spornych punktów, a także poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym przyjęciem, że Spółka nie udokumentowała zgody na korzystanie z lokalu w R. w sytuacji, gdy w toku postępowania Spółka wykazała, że umowa agencyjna została zawarta na czas nieokreślony, a tym samym udokumentowała, że w dniu złożenia wniosku tj. [...] września 2013 r., dysponowała prawem do korzystania z lokalu w R. a zatem spełniła przesłanki dla dokonania zmiany w zezwoleniu z [...] października 2012 r. 2. art. 59 ust. 4 u.g.h., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie przez ustawodawcę okresu 6 miesięcy odnosi się jedynie do okresu niewykonywania działalności w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia oraz wykładni celowościowej i gramatycznej przepisu wynika, że dopiero zaprzestanie działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy lub niewykonywanie działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy skutkuje cofnięciem zezwolenia. W uzasadnieniu skargi, Skarżący stwierdził, że skoro uzyskał zezwolenie, to tym samym nabył prawo do swobodnego kształtowania działalności w całym zakresie nim objętym, z wyłączeniem jakiegokolwiek elementu ingerencji administracyjnej, gdyż organ związany jest wydanym zezwoleniem, a jego rola ogranicza się wyłącznie do czynności weryfikujących ową działalność pod kątem wypełniania wymogów ustawowych. Nieuzasadniona odmowa zmiany zezwolenia narusza prawo Spółki do swobodnego kształtowania działalności w ramach uzyskanego i opłaconego zezwolenia. Zdaniem Skarżącego, organ błędnie ustalił stan faktyczny, opierając się wyłącznie na dodatnich sumach wpłat wskazywanych w miesięcznych informacjach o sumie wpłat, sumie wypłaconych lub wydanych wygranych oraz wystawionych i anulowanych imiennych zaświadczeniach o uzyskanej wygranej, które Spółka przedkłada właściwym Naczelnikom Urzędów Celnych. Nieprawidłowo organ przyjął, że miesięczna informacja o sumie wpłat, ze wskazaniem wartości "0" oznacza brak działalności w punkcie. Niejednokrotnie zachodzi sytuacja, że punkt faktycznie działa, jest przygotowany do przyjmowania zakładów, przy czym nie ma chętnych graczy aby zawrzeć zakład. W szczególności Skarżący wskazał, że działalność prowadzona przez Spółkę cieszy się największą popularnością w miesiącach, w których rozgrywane są wyścigi konne na torze [...] (lub innych polskich torach). Sezon wyścigów konnych w Polsce trwa średnio od kwietnia do listopada danego roku. W pozostałych miesiącach, Spółka oferuje zawieranie zakładów w oparciu o gonitwy rozgrywane na torach we [...], przy czym zdecydowanie zakłady te cieszą się mniejszą popularnością. Okoliczności te przekładają się na frekwencję graczy w punktach przyjmowania zakładów oraz na dokonywane wpłaty w ramach danego punktu. Gdy w danym punkcie nie są zawierane zakłady, pomimo gotowości punktu do przyjmowania zakładów, Spółka ma obowiązek zgłoszenie Informacji o sumie wpłat (...) z wartością "0", co jednakże w żaden sposób nie oznacza, że działalność w punkcie nie była wykonywana. Skarżący podniósł, że organ błędnie ustalił, iż w zakresie punktu w R. Spółka nie udokumentowała zgody władającego budynkiem (lokalem) na korzystanie z budynku. Umowa agencyjna między stronami została zawarta bowiem do końca sezonu wyścigowego 2012 r., a po upływie tego terminu, umowa była nieprzerwanie wykonywana w kolejnych miesiącach. Wolą stron było dalsze wykonywanie umowy agencyjnej i na tej podstawie należy stwierdzić, że umowa agencyjna została automatycznie przedłużona na czas nieokreślony zgodnie z treścią art. 764 Kodeksu cywilnego. Umowa nie została wypowiedziana przez żadną ze stron. Zdaniem Skarżącego, organ błędnie przyjął, że wprowadzenie przez ustawodawcę okresu 6 miesięcy odnosi się jedynie do okresu niewykonywania działalności w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia oraz wykładni celowościowej i gramatycznej przepisu wynika, że dopiero zaprzestanie działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy lub niewykonywanie działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy skutkuje cofnięciem zezwolenia. Twierdzenie zatem organu, że samo zaprzestanie działalności w punkcie uprawnia organ do cofnięcia zezwolenia i pozbawia prawa zmiany zezwolenia, narusza art. 59 ust. 4 u.g.h. W odpowiedzi na skargę, Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego są decyzje wydane w dwóch instancjach przez Ministra Finansów w sprawie odmowy zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - totalizatora wyścigów konnych, w zakresie zmiany lokalizacji, objętych zezwoleniem, trzech punktów, w których prowadzona była ta działalność. Podstawę odmowy zmiany zezwolenia, stanowiło uznanie przez Ministra Finansów, iż w punktach będących przedmiotem spornych decyzji, Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 u.g.h., działalność w zakresie zakładów wzajemnych może być prowadzona na podstawie udzielonego zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych. Z art. 32 ust. 2 u.g.h. wynika, że zezwolenia na m.in., urządzanie zakładów wzajemnych udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. Art. 51 ust. 1 u.g.h. stanowi, że organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia może, na wniosek podmiotu, który je uzyskał, dokonać zmiany koncesji lub zezwolenia. W świetle natomiast z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. a u.g.h., zmiana powyższa może dotyczyć, w przypadku zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych, miejsca urządzania zakładów, z tym że wskutek zmiany zezwolenia nie może nastąpić zwiększenie pierwotnej liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych. Istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 59 pkt 4 u.g.h., organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku, zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Z ustaleń dokonanych przez Ministra Finansów wynika, że Spółka nie wykonywała działalności od maja 2013 r. w punkcie zlokalizowanym w C. i od sierpnia 2013 r. w punkcie zlokalizowanym w R. oraz w punkcie zlokalizowanym w Z.. Przedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia z [...] października 2012 r., zainicjował wniosek Strony z [...] września 2013 r. i było ono prowadzone do listopada 2014 r., kiedy została wydana decyzja I instancji przez Ministra Finansów. Do tego czasu Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na prowadzenie działalności w spornych punktach w tym okresie. W pismach natomiast z [...] kwietnia 2014 r. oraz z [...] lipca 2014 r. Spółka wskazała na ostatnie dodatnie wpłaty dokonane w tych punktach: w kwietniu 2013 r. w punkcie zlokalizowanym w Z. i w C., a w lipcu 2013 r. w punkcie zlokalizowanym w R. W istocie rzeczy Minister Finansów, do dnia wydania decyzji I instancji, oceniał prowadzoną działalność Spółki w spornych punktach w okresie znacznie przekraczającym, wynikające z art. 59 pkt 4 u.g.h., sześć miesięcy, obejmującym okres ponad roku. Okres ten, ponadto przypadał na dwa sezony wyścigów konnych w Polsce, które w świetle wyjaśnień Skarżącego zawartych w skardze, trwają średnio od kwietnia do listopada i wówczas działalność prowadzona przez Spółkę cieszy się największą popularnością gdyż rozgrywane są wyścigi konne na torze [...] (lub innych polskich torach). Powyższe potwierdza ustalenia organu o nieprowadzeniu przez Spółkę działalności w spornych punktach przez okres dłuższy niż sześć miesięcy, niezależnie od trwającego sezonu wyścigów konnych. Podkreślenia wymaga, że ustalenia organu nie opierają się wyłącznie na miesięcznych informacjach o sumie wpłat, sumie wypłaconych lub wydanych wygranych oraz wystawionych i anulowanych imiennych zaświadczeniach o uzyskanej wygranej, które Spółka przedkłada właściwym Naczelnikom Urzędów Celnych i które to informacje w spornym okresie zawierały wartość "0". Organ oparł się również, jak wskazano powyżej, na wyjaśnieniach Skarżącego, a także na informacjach pochodzących od organów celnych, dotyczących działalności Skarżącego w spornych punktach przyjmowania zakładów. Dlatego też w ocenie Sądu miesięczne informacje o sumie ww. wpłat, w zestawieniu z pozostałymi dowodami potwierdzają ustalenia Ministra Finansów. Z tych względów Sąd nie dopatrzył się błędów w ustaleniach faktycznych dotyczących nieprowadzenia przez Spółkę działalności spornych, trzech punktach przyjmowania zakładów w okresie ponad roku od sierpnia 2013 r., do listopada 2014 r. W ocenie Sądu, Minister Finansów prawidłowo odwołał się do art. 59 pkt 4 u.g.h. pomimo, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło zmiany zezwolenia, a nie jego cofnięcia. Z art. 51 ust. 1 u.g.h. wynika możliwość zmiany zezwolenia na wniosek podmiotu. Decyzja zatem organu, w przypadku wniesienia przez podmiot wniosku dotyczącego zmiany lokalizacji punktów w zezwoleniu na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych, nie jest automatyczna, a zmiana takiego zezwolenia nie jest obligatoryjna. Słusznie, w związku z tym, wskazał Minister Finansów, że wnioskowana zmiana możliwa jest dopiero wówczas, gdy zostaną spełnione warunki określone w ustawie o grach hazardowych, co oznacza również, że nie mogą zachodzić okoliczności uzasadniające cofnięcie zezwolenia. Z powyższych względów, Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia przez Ministra Finansów przepisów art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 59 pkt 4 u.g.h., które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dodać należy, że ustalenie faktu nieprowadzenia przez Spółkę działalności we wszystkich, spornych punktach przyjmowania zakładów, w okresie przekraczającym sześć miesięcy, jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą odmowę zmiany przedmiotowego zezwolenia. Bezprzedmiotowe jest zatem odnoszenie się do zarzutu dotyczącego wad w ustaleniach faktycznych odnośnie uprawnienia Spółki do korzystania z lokalu w jednym ze spornych punktów przyjmowania zakładów, nawet jeżeli zgodzić się ze stanowiskiem Spółki w tej kwestii. W świetle powyższego, Sąd nie podzielając zarzutów wyrażonych w skardze i uznając że skarga okazała się niezasadna, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.