V SA/Wa 2357/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw oddala skargę W dniu [...] czerwca 2011 r. oraz [...] czerwca 2011 r. drogą elektroniczną W. K., dalej “skarżący" złożył w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w K., dalej “OT ARR w K.“powiadomienie o zielonych zbiorach/niezbieraniu w związku z kryzysem spowodowanym szczepem bakterii EHEC". Celem potwierdzenia informacji zawartych w powiadomieniu z [...] czerwca 2011 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, w trakcie której skarżący stwierdził, że w dniu kontroli nie jest w stanie dokonać zielonych zbiorów. Dodatkowo oświadczył, że zielonych zbiorów dokona [...] lipca 2011 r. W związku z powyższym przeprowadzający kontrolę odstąpił od pomiarów. Następnie w dniu [...] lipca 2011r. skarżący złożył w OT ARR w K.wniosek o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. W związku ze złożonym wnioskiem u skarżącego w dniu [...] lipca 2011 r. została przeprowadzona kontrola mająca na celu potwierdzenie informacji zawartych we wniosku. W trakcie kontroli stwierdzono, na podstawie wyjaśnień kontrolowanego, że produkty zerwane w ramach przeprowadzonego działania "zielonych zbiorów" zostały wprowadzone do gleby oraz przeznaczone na kompost. Dodatkowo na podstawie oględzin miejsca kompostowania stwierdzono, że ogórki są w różnym stadium rozkładu, natomiast wielkość ogórków może sugerować, że ogórki zerwane zostały w momencie osiągnięcia dojrzałości handlowej. Do raportu z kontroli została zamieszczona dokumentacja fotograficzna. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor OT ARR w K., mając na uwadze wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, odmówił udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, z uwagi na niespełnienie przez skarżącego niezbędnych warunków do uzyskania wsparcia. W złożonym w dniu [...] sierpnia 2011 r. odwołaniu skarżący stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2011 r. w prowadzonym przez niego gospodarstwie pojawił się problem ze sprzedażą ogórka szklarniowego, o czym skarżący poinformował organy administracji. Ponadto, w ocenie skarżącego, w dniu [...] lipca 2011 r. kontrolujący nie był w stanie stwierdzić, w jakiej fazie dojrzałości były zbierane ogórki. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora OT ARR w K.. Uzasadnieniając podjętą decyzję organ powołał art. 5 ust. 1 i art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiające tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia sektora owoców i warzyw, zgodnie z którym producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów (zwanym dalej "producentami spoza organizacji"), przyznaje się wsparcie Unii na przeprowadzanie działań związanych z wycofaniem z rynku, niezbieraniem i zielonymi zbiorami w odniesieniu do produktów i w okresie, o których mowa w art. 1 ust. 1. tj. w okresie od dnia 26 maja 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. oraz zgodnie z art. 6 ust. 2 tiret 2 rozporządzenia 585/2011 w odniesieniu do działań dotyczących niezbierania i zielonych zbiorów, o których mowa w art. 5 ust. 5, kontrole obejmują 100 % obszarów produkcji. Jednocześnie zgodnie z pkt 5.1.1 Warunków uczestnictwa w mechanizmie "Wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC", czynności określone w pkt 4 ppkt II niniejszych warunków tj. niezbierania i zielonych zbiorów mogą się odbywać tylko i wyłącznie w obecności kontrolera OT ARR. Mając na uwadze powyższe organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca dokonując zielonych zbiorów w dniu 1 lipca 2011 r. naruszył przepisy art. 1 ust. 1 rozporządzenia 585/2011, który determinował termin dokonania działań w okresie od 26 maja 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. Dodatkowo producent nie dochował warunków uczestnictwa w mechanizmie poprzez odstąpienie od dokonania działania “zielonego zbioru" w obecności kontrolera ARR. Zatem skarżący, dokonując działania w dniu [...] lipca 2011 r. nie dochował niezbędnych warunków do uzyskania wsparcia, gdyż okres ten nie obejmuje wsparcia z tytułu kryzysu w sektorze owoców i warzyw. Dodatkowo w dniu [...] lipca 2011 r., w związku ze złożonym przez stronę w dniu [...] lipca 2011 r. wnioskiem o udzielenie wsparcia, u wnioskodawcy została przeprowadzona kolejna kontrola mająca na celu potwierdzenie informacji zawartych we wniosku. W trakcie kontroli stwierdzono, że produkty zerwane w ramach przeprowadzonego działania "zielonych zbiorów" zostały wprowadzone do gleby oraz przeznaczone na kompost. Dodatkowo na podstawie oględzin miejsca kompostowania zostało stwierdzone, że ogórki są w różnym stadium rozkładu, natomiast wielkość ogórków może sugerować, że ogórki zerwane zostały w momencie osiągnięcia dojrzałości handlowej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji, o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść postępowania, tj. - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U.00.98.1071 ze zm. - dalej "kpa"), poprzez jego niezastosowanie w sprawie, polegające na wydaniu decyzji bez podania przesłanek w oparciu o które odmówiono wypłaty odszkodowania, - art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie jakiejkolwiek informacji przez OT ARR w K.odnośnie sposobu prowadzenia postępowania oraz dokonywania czynności faktycznych w przypadku złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za utracone zbiory, - art. 11 k.p.a. poprzez nie wskazanie przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji oraz arbitralną ocenę stanu faktycznego w oderwaniu od przepisów rozporządzenia wykonawczego nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r., - art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przejawiające się w postaci niedokładnego spisania protokołu "Raport z kontroli po złożeniu wniosku o wsparcie" z [...] czerwca 2011r. co skutkowało niemożnością dokonania właściwej jego oceny przez organ, - art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez niedokładne zebranie materiału dowodowego w postaci nie przystąpienia do pomiaru owoców ogórka zbieranego w ramach tzw. "zielonego zbioru", - art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego zeznań zawartych w "Raporcie z kontroli po złożeniu powiadomienia" świadka W. K.na okoliczność zbioru i zniszczenia [...] ton ogórków. - art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w postaci sporządzonego raportu kontroli oraz dokumentacji fotograficznej co sprawia, iż okoliczności faktyczne będące podstawą wydania decyzji nie mogą być uznane za udowodnione. - art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz brak wskazania przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 4 ust. 2 rozporządzenia 585/2011, poprzez jego niezastosowanie do czynności faktycznej wykonanej przez skarżącego, czego efektem było błędne zakwalifikowanie czynności dokonanych przez skarżącego jako tzw. "zielony zbiór", podczas gdy faktycznie była to czynność "niezbierania". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest, czy skarżący spełnił warunki niezbędne do udzielenia wsparcia, o które zwrócił się w związku z kryzysem, jaki w sektorze owoców i warzyw spowodował szczep bakterii EHEC. Wsparcie to przewidziane zostało w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiającym tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz.U.UE L 2011.169.71), zwanego dalej: rozporządzeniem 585/2011. Nałożone powyższym rozporządzeniem zadania i obowiązki związane z udzielaniem wsparcia realizuje, na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz.U. nr 130, poz. 750), zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 21 czerwca 2011 r., Agencja Rynku Rolnego. Powyższe rozporządzenie określa również zasady i warunki udzielania wsparcia, które obejmuje działania wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2011 r., tj. “zielone zbiory" oraz “niezbieranie". Jednocześnie w myśl § 2 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2011 r. Agencja przeprowadza kontrole, o których mowa w art. 6 rozporządzenia 585/2011. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 rozporządzenia 585/2011 działania dotyczące zielonych zbiorów podlegają kontrolom i warunkom określonym w art. 112 rozporządzenia (WE) nr 1580/2007 i art. 110 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011, a kontrole te obejmują 100 % obszarów produkcji. Z treści podobnie brzmiących art. 112 rozporządzenia (WE) nr 1580/2007 i art. 110 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 wynika, że po przeprowadzeniu operacji zbierania zielonych owoców i warzyw (art. 110 - zielonych zbiorów) państwa członkowskie sprawdzają, czy zostały one całkowicie zebrane z danego obszaru (art. 110 - w pełni przeprowadzone na danym obszarze), a zebrany produkt został poddany denaturacji. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie wsparcia w związku z przeprowadzonym działaniem zielonych zbiorów deklarując, że zbiory te dotyczyły uprawy ogórków z powierzchni [...] ha. Wobec powyższego Agencja Rynku Rolnego przeprowadziła w dniu [...] czerwca 2011 r. w gospodarstwie skarżącego stosowną kontrolę celem potwierdzenia informacji zawartych we wniosku. W raporcie z kontroli stwierdzono, że skarżący oświadczył, że nie jest w stanie dokonać zielonych zbiorów w dniu kontroli i zbiór zielonych warzyw zostanie przeprowadzony w dniu [...] lipca 2011 r. Zielone zbiory zostaną następnie wprowadzone do gleby, podobnie jak ogórki wcześniej zerwane, leżące na pryzmach. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do art. 5 ust. 1 i art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiające tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia sektora owoców i warzyw (Dz. U. UE z dnia 18.06.2011 r. L 160, str. 71), producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami uznanej organizacji producentów (zwanym dalej "producentami spoza organizacji"), przyznaje się wsparcie Unii na przeprowadzanie działań związanych z wycofaniem z rynku, niezbieraniem i zielonymi zbiorami w odniesieniu do produktów i w okresie, o których mowa w art. 1 ust. 1. tj. w okresie od dnia 26 maja 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. Zbierając zielone zbiory w dniu 1 lipca 2011 r. skarżący nie spełnił warunku określonego w powołych przepisach art. 5 ust. 1 i art. 1 ust. 1 rozporządzenia 585/2011, który ściśle zakreślał termin dokonania działań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 rozporządzenia 585/2011 poprzez błędne zakwalifikowanie czynności dokonanych przez skarżącego jako tzw. "zielony zbiór", podczas gdy faktycznie była to czynność "niezbierania" stwierdzić należy, że zarzut jest bezpodstawny, a czynności organów administracji dokonane w trakcie postępowania administracyjnego doprowadziły do prawidłowych ustaleń stanu faktycznego. Przypomnieć należy, że skarżący w dniu [...] lipca 2011 r. ponownie złożył wniosek o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2011 r., w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kolejna kontrola mająca na celu potwierdzenie informacji zawartych we wniosku, a dotyczących rodzaju produktów do których odnosi się wsparcie, rzeczywistej powierzchni upraw oraz sposobu ich zagospodarowania. W trakcie kontroli zostało stwierdzone, na podstawie wyjaśnień kontrolowanego, że produkty zerwane w ramach przeprowadzonego działania "zielonych zbiorów" zostały wprowadzone do gleby oraz przeznaczone na kompost. Dodatkowo, na podstawie oględzin miejsca kompostowania stwierdzono, że ogórki są w różnym stadium rozkładu, natomiast wielkość ogórków może sugerować, że ogórki zerwane zostały w momencie osiągnięcia dojrzałości handlowej. Do raportu z kontroli została zamieszczona dokumentacja fotograficzna. Podkreślić należy, że skarżący zadeklarował we wniosku, że zbiory ogórka zostaną zniszczone poprzez tzw."zielone zbiory". W ocenie Sądu rolą organów administracji nie było kwalifikowanie działania podjętego na uprawie przez wnioskodawcę, tylko kontrola realizacji jego działań, zadeklarowanych we wniosku. W ocenie Sądu wynik przeprowadzonej kontroli uzasadnia stwierdzenie orzekających w sprawie organów, że wnioskodawca nie przeprowadził działania “zielonych zbiorów", a tym samym nie spełnił warunków niezbędnych do udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Z treści znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu kontroli wynika, że produkty leżące na kompoście były zebrane w fazie dojrzałości konsumpcyjnej, za czym przemawia wielkość ogórków. Na załączonych do raportu z kontroli fotografiach nie można zidentyfikować nawet znikomych ilości produktów wykazujących cechy niedojrzałości. Zgodnie z art. 84 ust. 1 lit a) i b) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 "zielone zbiory" oznaczają łączne zbiory nienadających się do sprzedaży produktów na danym obszarze przeprowadzane przed rozpoczęciem normalnych zbiorów. Przedmiotowe produkty nie mogą być uszkodzone przed rozpoczęciem zielonych zbiorów z powodu warunków klimatycznych, choroby lub innych powodów. "Niezbieranie" oznacza sytuację, w której z danego obszaru nie pozyskuje się produkcji w celach handlowych w trakcie normalnego cyklu produkcyjnego. Zniszczenie produktów w wyniku niekorzystnych zjawisk klimatycznych lub chorób nie jest jednak uważane za niezbieranie. Jednocześnie przepisy § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2011 r. doprecyzowują, że wsparcie jest udzielane, jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu 585/2011 oraz, gdy w przypadku realizacji działania dotyczącego “zielonych zbiorów" - przeprowadzono zabieg uprawowy polegający na wprowadzeniu do gleby niedojrzałych produktów pochodzących z uprawy objętej tym działaniem albo przeznaczono na kompost niedojrzałe produkty pochodzące z uprawy objętej tym działaniem, natomiast w przypadku realizacji działania dotyczącego niezbierania, o którym mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 585/2011 - przeprowadzono na uprawie objętej tym działaniem zabieg uprawowy polegający na wprowadzeniu produktów pochodzących z tej uprawy do gleby. Przytoczone przepisy prawne jednoznacznie stanowią, że w przypadku działania "zielonych zbiorów", do którego o wsparcie wystąpił skarżący, produkty objęte tym działaniem powinny być niedojrzałe, tj. zebrane przed osiągnięciem przez nie dojrzałości handlowej. Nie mogą zatem być zbierane produkty w dojrzałości handlowej lub przerośnięte, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu bezpodstawny jest zarzut skarżącego, dotyczący możliwości zaklasyfikowania dojrzałych owoców znajdujących się na kompostowniku do działania "niezbierania". Stosownie do § 4 ust.1 pkt 2 lit. b Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. celem uzyskania wsparcia, w przypadku działania niezbierania, producent powinien przeprowadzić na uprawie objętej tym działaniem zabieg uprawowy polegający na wprowadzeniu produktów pochodzących z tej uprawy do gleby. W przypadku działań dokonanych przez skarżącego nie miało miejsca wprowadzenie produktów do gleby, o czym świadczą ogórki znajdujące się na kompoście. W ocenie Sądu nie można zgodzić się również z podniesionym przez skarżącego zarzutem naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702, ze zm.) do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji art. 7, art. 9 oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego są wyłączone. Zasadniczo przepis ten w znacznym stopniu ogranicza lub nawet wyłącza stosowanie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego obywateli (art. 7), zasady informowania stron (art. 9), zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10) oraz zasady dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin (art. 75 § 1), zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1), prawa strony do wypowiadania się co do dowodów (art. 81). U podstaw powyższej regulacji leżała potrzeba stworzenia sprawnego systemu wydawania decyzji. Proces przyznawania przez Agencję Rynku Rolnego różnego rodzaju płatności i wsparcia jest wyjątkowo złożonym i trudnym procesem ze względu na dużą liczbę beneficjentów oraz konieczność corocznego przyjmowania i rozpatrywania wniosków w ramach różnych mechanizmów krajowych i unijnych. Ustawa o Agencji Rynku Rolnego (...) cały ciężar dowodu nakłada na stronę, przy czym nie jest ona nawet informowana, jakimi dowodami powinna wykazać zasadność swojego żądania. Organy administracji publicznej przy takim uregulowaniu nie mają obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wobec powyższego za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższych wyłączeń, w ocenie Sądu organ rozpatrując sprawę dołożył wszelkiej staranności i podjął rozstrzygnięcie w oparciu o całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a fakty, które wziął pod uwagę rozstrzygając sprawę, wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu odmowy wiarygodności wyjaśnieniom skarżącego, wyjaśnić należy, że wyniki – zdaniem Sądu – prawidłowo przeprowadzonej kontroli, uzasadniały taką ocenę wyjaśnień wnioskodawcy, a w rezultacie stwierdzenie, że skarżący nie przeprowadził “zielonych zbiorów", a zatem nie spełnił przesłanek warunkujących udzielenie wnioskowanego wsparcia. Z powyższych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.