V SA/Wa 236/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Asesor WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - referendarz sądowy - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu") w wyniku złożenia przez A. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z [...] czerwca 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Skarżąca, wnosząc pismem dnia [...] maja 2006 r. o umorzenie ww. należności, powoływała się na trudną sytuację rodzinną oraz materialną. W szczególności zwróciła uwagę, że zaległości z tytułu nieopłaconych składek powstały na skutek prowadzonej działalności gospodarczej przez zmarłego męża. W uzasadnieniu wniosku podniosła również iż często korzysta z opieki społecznej. W toku postępowania skarżąca załączyła oświadczenie o stanie majątkowym i możliwościach płatniczych, z którego wynikało, iż posiada zobowiązania z tytułu: 1) podatku rolnego w kwocie [...] zł, 2) w Urzędzie Skarbowym - [...] zł, 3) ZUS - [...] zł, 4) zaciągniętego kredytu bankowego - [...] zł, 5) oraz u osoby fizycznej - [...] zł. Wskazała, iż jej dochód miesięczny wraz z trójką dzieci wynosi [...] zł z tytułu renty chorobowej oraz [...] złotych dodatku dla matki samotnie wychowującej dwoje dzieci. Ponadto oświadczyła, iż jest współwłaścicielem gruntu o pow. 2,55 ha obciążonego hipoteką na rzecz osoby fizycznej. Do akt załączono odpisy szeregu decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. dotyczących przyznawanych jej zasiłków celowych, okresowych oraz świadczeń w postaci posiłków dla dzieci. Ponadto załączono wezwanie do zapłaty kredytu wraz z odsetkami wystawione przez Powiatowy Bank Spółdzielczy z siedzibą w L., decyzje Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. orzekające o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania podatkowe spadkodawcy w podatku od towarów i usług oraz podatku dochodowym od osób fizycznych, wraz z decyzjami tegoż organu o umorzeniu należności z tytułu podatku od towarów i usług w wysokości [...] zł wraz z odsetkami. Do akt dołączone zostały także rachunki za węgiel, energię elektryczną i telefon. W toku postępowania organ określił zadłużenia strony z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami w kwocie [...] zł. Po przeprowadzonym postępowaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), wydał decyzję, którą odmówił umorzenia należności z tytułu określonych składek. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że umorzenie może nastąpić w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w tym przepisie, bądź też w uzasadnionych przypadkach także w przypadku braku całkowitej ich nieściągalności. W ocenie Zakładu w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności, gdyż prowadzona jest skuteczna egzekucja ze świadczenia rentowego, a ponadto ww. należności zostały zabezpieczone hipoteką przymusową na nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielem. Ponadto organ wskazał, iż wnioskodawczyni nie wykazała również okoliczności uzasadniających umorzenie pomimo braku całkowitej nieściągalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2006 r. skarżąca podtrzymała argumentację zawartą we wniosku o umorzenie należności. Prezes Zakładu przywołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając brak podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu powtórzył argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. oraz wskazał, iż trudna sytuacja finansowa skarżącej nie jest przyczyną zasługującą na uwzględnienie, z uwagi na jej powszechny i skutkowy charakter. Fakt przejściowych trudności finansowych, zdaniem organu, nie stanowi argumentu do umorzenia należności, ponieważ jest to sytuacja tymczasowa, mogąca w każdej chwili ulec zmianie. Uznanie takiej argumentacji, w świetle zasady równego traktowania płatników, obligowałoby wierzyciela do uwzględniania wszystkich wniosków, w których zobowiązani podnoszą trudną sytuację finansową. W skardze z dnia 20 września 2006r. na powyższą decyzję A. K. nie zgodziła się z argumentacją Prezesa Zakładu. Podniosła, że wraz z trójką dzieci utrzymuje się z renty chorobowej, często korzysta z pomocy społecznej. Wskazała, iż wbrew twierdzeniom organu jej trudna sytuacja finansowa trwa już dość długo i nie zapowiada się na to że w najbliższym czasie ulegnie poprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz. U. Nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Badając zaskarżoną decyzję w takim zakresie, Sąd stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. W wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli". Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym uniemożliwia ocenę, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a." Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a wobec tego nie jest możliwe dokonanie oceny merytorycznej podjętego przez Prezesa ZUS rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji ogranicza się praktycznie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności. Analizując przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ podkreślił, iż nie zachodzą przesłanki kwalifikujące powyższe należności jako całkowicie nieściągalne, ponieważ prowadzona jest skuteczna egzekucja ze świadczenia rentowego. W ocenie organu trudna sytuacja finansowa skarżącej nie jest przyczyną zasługującą na uwzględnienie z uwagi na jej powszechny charakter. W ocenie Sądu, takie sformułowanie wskazuje, że organ nie oceniał sytuacji skarżącej i przedłożonych przez nią dowodów indywidualnie uznając, iż trudna sytuacja finansowa, w jakiej skarżąca się znalazła, ma charakter powszechny. Uznanie sytuacji majątkowej skarżącej, odpowiadającej za długi zmarłego męża, który wcześniej zostawił ją z trójką dzieci będących na jej utrzymaniu za powszechną wydają się być zbyt daleko idącym uogólnieniem. Także powołanie się na skuteczną egzekucję nie jest przesłanką uniemożliwiającą zastosowanie instytucji umorzenia zaległości. Należy zauważyć, iż egzekucja prowadzona jest ze świadczenia rentowego, które skarżąca pobiera w kwocie [...] zł (kwota podana we wniosku o umorzenie należności z dnia [...].05.2006r.), pozostałe dochody skarżącej to zasiłki wypłacane z opieki społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło analizy miesięcznych dochodów skarżącej w kontekście skutecznej egzekucji należności. Należy podkreślić, iż w § 3 ust. 1 pkt 1cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności (...) przewidziano możliwość umorzenia, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca od kilku lat korzysta z pomocy opieki społecznej. W aktach znajduje się zaświadczenie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...].06.2006 r., iż posiadany przez nią dochód nie zabezpiecza podstawowych potrzeb rodziny (k. nr 15 akt admin). Organ orzekający powinien więc rozważyć, czy "skuteczna", jak pisze w uzasadnieniu decyzji egzekucja, nie pozbawia rodziny środków niezbędnych do egzystencji. W tym samym paragrafie (§ 3 ust. 1 pkt 3) przewidziano możliwość umorzenia należności w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego. Skarżąca pobiera rentę chorobową. Organ prowadzący postępowanie na żadnym etapie postępowania nie próbował ustalić, jaki jest stan zdrowia skarżącej oraz z jakiego tytułu i na jaki okres ma przyznaną rentę chorobową, nie ustosunkował się też do zaświadczeń lekarskich przez nią złożonych. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie poza przywołaniem regulacji prawa materialnego, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej. Powołanie się na skuteczną egzekucję, wpisanie do księgi wieczystej hipoteki przymusowej oraz potraktowanie trudności finansowych skarżącej jako przejściowych nie może być uznane za wystarczające odniesienie się do sytuacji skarżącej, w kontekście przede wszystkim przesłanek wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Należy bowiem podkreślić, iż organ w zaskarżonej decyzji, mimo zgromadzenia materiału dowodowego w aktach sprawy, w żaden sposób do niego się nie ustosunkował. Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy sytuacji skarżącej w kontekście art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Powołanie się na przejściowe finansowe trudności z całkowitym pominięciem wielkości zadłużenia oraz sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1, i 80 k.p.a. Rozstrzygając sprawę ponownie Prezes Zakład winien więc uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie na podstawie całego materiału dowodowego dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Winien przy tym wziąć pod uwagę sytuację rodzinną skarżącej tj. osoby samotnie wychowującej małoletnie dziecko oraz utrzymującej dorosłą uczącą się córkę (trzecie dorosłe dziecko - syn - jest bezrobotny bez prawa do zasiłku), korzystającej ze środków opieki społecznej, pobierającej niewielkie świadczenie rentowe. Ponadto nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest stan zdrowia skarżącej, jej wiek oraz wysokość całego zadłużenia skarżącej i źródło tego zadłużenia tzn. brak zawinienia wnioskodawczyni w powstaniu tego długu (skarżąca przejęła zadłużenie po mężu na skutek przyjęcia spadku), a także okoliczność, że w identycznym stanie faktycznym organ podatkowy umorzył zaległości w podatku od towarów i usług uznając, że skarżąca nie ma możliwości uregulowania zaległości podatkowej. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia stosownej decyzji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.