V SA/Wa 2362/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy finansowej ze środków unijnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes Agencji") nr [...] z [...] lipca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor Oddziału") z [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy finansowej. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym Pismem z dnia 18 sierpnia 2011 D. S. złożył w [.] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o dofinansowanie w zakresie środka "Pomoc publiczna z tytułu tymczasowego zaprzestania działalności połowowej" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013". Skarżący wnioskował o przyznanie pomocy w kwocie 246.000 zł. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Dyrektor Oddziału przyznał skarżącemu wnioskowaną pomoc finansową w wysokości 132.000 zł. Decyzja nie została zaskarżona, w związku z powyższym stała się ostateczna. W dniu 31 stycznia 2012 r. skarżący złożył wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z [...] listopada 2011 r. w trybie art. 155 kpa. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja przyznająca pomoc została wydana z naruszeniem przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 - Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". (Dz.U. Nr. 101, poz. 840) – dalej: rozporządzenie MRiRW z 26.06.2009 r. Podniósł, że dokonał wymiany statku na nowy, w trakcie postępowania złożył do akt zaświadczenie z dnia 12 września 2011 r. wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi potwierdzające, że statek rybacki [...] jest następca statku rybackiego [...], w związku z tym prawa połowowe tego statku zostały przeniesione na statek [...]. Tymczasem organ w decyzji przyznającej pomoc dostosował kwotę pomocy publicznej do długości statku po wymianie go na nowy. Wymiana statku na nowy doprowadziła do zmiany jego całkowitej długości. Tym samym w sprawie powinien znaleźć zastosowanie § 9 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 26.06.2009 r. zgodnie z którym armatorzy statków rybackich, które według danych z rejestru statków rybackich podlegały zmianom w zakresie ich długości całkowitej po dniu 31 października 2009 r., powodującej ich przeniesienie do innego przedziału długości całkowitej określonego w § 10 ust. 1, mogą ubiegać się o pomoc finansową wyłącznie w wysokości określonej dla statku rybackiego o długości całkowitej równej długości całkowitej statku rybackiego przed dokonaniem takiej zmiany. Zastosowanie powyższej normy skutkuje przyznaniem armatorowi pomocy publicznej zależnej od długości statku przed dokonaniem wymiany. W ocenie Skarżącego decyzja Dyrektora Oddziału z [...] listopada 2011 r. wskutek naruszenia przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 26.06.2009 r. poprzez jego niezastosowanie jest wadliwa a interes społeczny oraz słuszny interes wnioskodawcy przemawiają za zmianą przedmiotowej decyzji. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału odmówił zmiany decyzji z [...] listopada 2011 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej. W lakonicznym uzasadnieniu organ powołał treść przepisu art. 155 kpa oraz stwierdził, że decyzja z [...] listopada 2011 r. stała się ostateczna w związku brakiem odwołania. W konkluzji organ stwierdził, iż we wniosku o zmianę tej decyzji skarżący nie wskazał na wystąpienie nowych okoliczności, które byłyby podstawą do uwzględnienia wniosku i wydania decyzji zmieniającej. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Agencji zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w przepisie § 9 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 26.06.2009 r. mowa jest jedynie o zmianie długości całkowitej statku (tego samego statku) nie ma on natomiast zastosowania w przypadku wymiany statku na nowy. Zarzut naruszenia art. 155 kpa organ uznał za bezzasadny, ponieważ organ dokonując oceny stanu faktycznego oparł się na dostarczonym przez wnioskodawcę materiale dowodowym. Skarżący nie kwestionował faktu przyznania pomocy na zasadach określonych przez organ w toku postępowania (pełnomocnik skarżącego zapoznał się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji), nie złożył także odwołania od decyzji. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: • art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie podczas gdy organ I instancji w ogóle nie rozpoznał sprawy, • zasady dwuinstancyjności poprzez brak uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji • § 9 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 26.06.2009 r. poprzez brak jego zastosowania. Wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie istnienia przesłanek odnośnie możliwości zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa Już samo to powinno skutkować uchyleniem decyzji przez organ drugiej instancji i skierowaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Wskutek braku uchylenia decyzji strona została pozbawiona prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy a tym samym naruszona została zasada dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)- dalej: "p.p.s.a.", Sąd stwierdził, iż nie odpowiada ona prawu, z uwagi na dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że organy obu instancji rozpatrywały wniosek skarżącego z dnia 31 stycznia 2012 r. o uchylenie decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy finansowej w trybie art. 155 kpa. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższy przepis dopuszcza zatem możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki, tj.: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powyższego wynika, że organ powinien dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej na podstawie przesłanek wymienionych w art. 155 kpa. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest bowiem ustalenie zaistnienia w sprawie ww. przesłanek, a nie ponowne merytoryczne jej rozpoznanie (wyrok NSA z dnia 13 października 1995 r., sygn. akt III SA 27/95, Lex nr 26991). Stwierdzenie zaś przez organ wystąpienia w sprawie tych przesłanek, uprawnia go do podjęcia decyzji z art. 155 kpa. Jeżeli więc strona zainteresowana wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, a organ uzna, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i że uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne może on uchylić lub zmienić decyzję ostateczną. W świetle przytoczonych uwag nie ulega wątpliwości, że wnikliwe i zindywidualizowane rozważenie przez organ administracyjny wymagań interesu społecznego i słusznego interesu strony, jako jednej z obligatoryjnych przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 155 kpa, stanowiło warunek konieczny wydania zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Rolą bowiem organu administracyjnego procedującego w trybie art. 155 kpa jest, jak wskazano wyżej, rozpoznanie sprawy w świetle przesłanek warunkujących możliwości orzekania w tym trybie nadzoru. Ograniczenie się zatem przy rozpoznawaniu sprawy wyłącznie do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji i pominięcie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji wymienionych w art. 155 kpa stanowi naruszenie prawa. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ I instancji w ogóle nie rozpatrzył sprawy z punktu widzenia określonych w art. 155 kpa przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, co jest niezgodne z istotą orzekania w tym trybie nadzoru. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 155 i stwierdził, że we wniosku skarżący nie wskazał na nowe okoliczności, które mogłyby być podstawą do wydania decyzji zmieniającej. Także organ II instancji nie wypowiedział się co do wskazanych przesłanek. Organ stwierdził, że w treści wniosku przywołane zostały okoliczności znane organowi na etapie wydawania decyzji o przyznaniu pomocy, w związku z tym organ nie mógł dokonać innych ustaleń odnośnie istnienia uzasadnionego interesu strony. Tymczasem skarżący we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej powołał się na "słuszny interes wnioskodawcy" oraz "interes społeczny" wskazując, w czym w jego sprawie ten interes się przejawia. Organ szeroko ustosunkował się natomiast do zarzutu nieprawidłowego zastosowania § 9 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 26.06.2009 r. nie wyjaśnił jednak, jaki skutek ma treść tego przepisu w odniesieniu do przesłanek z art. 155 kpa Należy zauważyć, że organ orzekając na podstawie art. 155 kpa wydaje rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego, wyznaczonych przesłankami określonymi w tym przepisie, a zatem i interesem społecznym i słusznym interesem strony bada także, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi administracyjnemu prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór ten jednak nie może być dowolny, lecz winien wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego ustalenia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a więc i wskazanych przez ustawodawcę przesłanek możliwości podjęcia decyzji z art. 155 kpa, Podejmując zatem rozstrzygniecie w ramach uznania administracyjnego organy administracyjne winny zatem dokonać rzetelnej i wnikliwej analizy sprawy, z punktu widzenia granic możliwości orzekania w trybie art. 155 kpa, a analiza ta powinna zostać odzwierciedlona w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W kontrolowanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona. Rację ma także skarżący podnosząc zarzut naruszenia przez Prezesa Agencji określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności. Istota dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. W wyroku z dnia 8 maja 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1859/06 (publik. w Lex nr 338621) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości stanowisko to podziela uznając, iż ma ono tu zastosowanie. Wada rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, polegająca na nie ustosunkowaniu się do wniosku skarżącego nie może być usunięta przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w całości, nie jest do tego uprawniony. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie (odmówił zmiany decyzji) bez uzasadnienia swojego stanowiska. Rację ma skarżący, że w decyzji organ ten nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w przedmiocie istnienia przesłanek odnośnie możliwości zmiany decyzji. Dopiero organ drugiej instancji dokonał wykładni § 9 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z 26.06.2009 r., pomijając jednak zupełnie przesłanki z art. 155 kpa Takie działanie naruszyło prawa strony wynikające z art. 15 kpa, ponieważ odbierało stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż organy obu instancji nie wyjaśniły i nie ustosunkowały się do wszystkich okoliczności sprawy, przez co naruszyły przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, i w konsekwencji wyrażonej w normie art. 155 kpa, gdyż wskazane naruszenia przepisów postępowania uprawniają do wniosku, że organ nie zbadał wystarczająco, czy zaszły podstawy do wydania decyzja uznaniowej z art. 155 kpa. Naruszyły także określoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności poprzez brak dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy Tylko jednoznaczne i wyczerpujące ustalenie wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności pozwoli wydać prawidłowe rozstrzygniecie w ramach uznania administracyjnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 134, art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.