V SA/Wa 2369/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi i. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. (dalej: Dyrektor IS) z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne polegające na zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. Organ orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku i. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca) na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], obejmującego zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 2013 r. do stycznia 2014 r. Celem wyegzekwowania zaległości organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem, tj. Bank P. S.A. W odpowiedzi na zastosowany środek egzekucyjny, Spółka pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożyła skargę na czynność egzekucyjną dokonaną ww. zawiadomieniem wnosząc o jej uchylenie i wyznaczenie jednego organu do prowadzenia egzekucji. W treści uzasadnienia skargi Strona wskazała, że prowadzenie egzekucji wobec jej majątku: "narusza prawo, gdyż podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane". Spółka stwierdziła, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z. na podstawie niepublikowanego zarządzenia jest niedopuszczalne, ponieważ organ egzekucyjny w opisanej sytuacji działa bez uprawnień. Zdaniem strony, powyższe działanie narusza art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zobowiązana jako przykład uregulowania kwestii właściwości miejscowej przytoczyła rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych (Dz.U. 2003 nr 209, poz. 2027) stwierdzając, że jeśli ZUS nie posiada takiej regulacji, to prowadzenie przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z. przedmiotowego postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne. Z uwagi na treść żądania, Dyrektor Oddziału ZUS w Z., pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wezwał Spółkę do wyjaśnienia jakim środkiem prawnym jest ww. pismo. Jednocześnie zastrzeżono, że w razie braku odpowiedzi w zakreślonym terminie pismo zostanie rozpatrzone w trybie art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, ze zm.- zwane dalej: "u.p.e.a."). Wobec braku reakcji ze strony Zobowiązanej przedmiotowa skarga została przekazana do organu nadzoru i zakwalifikowana jako skarga na czynność egzekucyjną w rozumieniu administracyjnej ustawy egzekucyjnej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. oddalił ww. skargę jako nieuzasadnioną. Skarżąca złożyła na ww. postanowienie zażalenie do Ministra Finansów, w którym zażądała jego uchylenia. W uzasadnieniu zażalenia Spółka przytoczyła zarzuty podnoszone wcześniej w skardze (m.in. wskazała, iż nie jest dopuszczalne prowadzenie egzekucji przez kilka organów do tego samego aktywa), a ponadto wniosła o "wezwanie Dyrektora Oddziału ZUS w Z. do wskazania dziennika ustaw, w którym opublikowane zostało zarządzenie Prezesa ZUS uprawniające do działań Dyrektora Oddziału ZUS w Z. w Jego imieniu i doręczenie kopii tej informacji Skarżącej". Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora IS. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 ustawy egzekucyjnej, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Minister wyjaśnił, że w ramach tego środka zaskarżenia można wnosić wyłącznie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności czy też dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie Minister wskazał, że skarga na czynności egzekucyjne nie przysługuje w sytuacjach, gdy przewiduje się inne środki zaskarżenia (zarzuty, zażalenia na postanowienia, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego) albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu. W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zakwestionowane zostały czynności egzekucyjne polegające na zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, które w ocenie Ministra zostały dokonane prawidłowo. Podstawę zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego stanowił tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], obejmujący zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 2013 r. do stycznia 2014 r. Zajęcie zostało dokonane zgodnie z art. 80 § 1 - 3 u.p.e.a., poprzez przesłanie do dłużnika zajętej wierzytelności – Banku P. S.A. w W. - zawiadomienia z [...] dnia kwietnia 2014 r. o zajęciu wierzytelności skarżącej z rachunków bankowych do wysokości egzekwowanych należności wraz z odsetkami za zwłokę z tytułu nieterminowej zapłaty dochodzonego obowiązku i kosztami egzekucyjnymi. Ponadto wezwano bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z zajętych rachunków bankowych do wysokości zajętej wierzytelności, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności albo zawiadomił organ egzekucyjny, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty. Powyższe zawiadomienia o zajęciu wierzytelności skarżącej doręczono bankowi dnia [...] kwietnia 2014 r. Ponadto odpis zawiadomienia doręczono także skarżącej dnia [...] kwietnia 2014 r. Zajęcie wierzytelności stało się skuteczne z chwilą doręczenia zawiadomienia o zajęciu wierzytelności dłużnikowi. Do zajęcia wierzytelności skarżącej z rachunku bankowego wykorzystano druk "Zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem", który odpowiada wzorowi ustalonemu dla tego rodzaju druku w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541, ze zm.). Minister odnosząc się zarzutu niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez kilka organów egzekucyjnych, wyjaśnił, że wystąpienie instytucji zbiegu egzekucji pozostaje bez wpływu na ocenę dokonanej czynności egzekucyjnej. Niemniej wskazał, że art. 62 i 63 u.p.e.a. dopuszczają możliwość wystąpienia zbiegu egzekucji administracyjnej i egzekucji sądowej oraz zbiegu egzekucji administracyjnej do tej samej nieruchomości, rzeczy albo prawa majątkowego lub niemajątkowego, wskazując jednocześnie sposób zachowania się organów egzekucyjnych w takiej sytuacji. Fakt ten pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne mogą być tylko zarzuty formalno-prawne, zaś Minister nie stwierdził w toku sprawy naruszenia przepisów egzekucyjnych. Odnosząc się do zarzutu braku oficjalnej publikacji zarządzenia prezesa ZUS w sprawie właściwości miejscowej oddziału, wszczynającego postępowanie egzekucyjne, organ odwoławczy podniósł, że katalog aktów prawnych, których ogłoszenie ma charakter obligatoryjny, wymieniony w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172, ze zm.), nie obejmuje zarządzeń Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Ministra, zgodnie z art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji. Natomiast jego właściwość miejscową, zgodnie z art. 73 § 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442, ze zm.) oraz § 2 ust. 3 pkt 1 statutu ZUS (stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. - Dz. U. 2011 nr 18, poz. 93), zarządzeniem określa Prezes ZUS. I tak zarządzeniem nr 10 Prezesa ZUS z dnia 6 marca 2008 r. postanowiono, że Oddział ZUS w Z. obejmuje zakresem działania teren miasta G. Zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 2a-3a. W związku z faktem, że siedziba Strony znajduje się w Gliwicach przy ul. Plebiscytowej 1, właściwym miejscowo i rzeczowo jest Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z . W skardze do tutejszego Sądu na postanowienie Ministra Finansów spółka wniosła o jego uchylenie, ponieważ zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną skargę w postepowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 119 pkt. 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonego postanowienia i postępowania, które ją poprzedziło z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność decyzji, a takich, co prawda bez uzasadnienia, dopatrzyła się skarżąca Spółka. W przypadku ustalenia, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – sąd administracyjny stwierdza jego nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonego postanowienia. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy czym jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także przepisów kompetencyjnych i przepisów procesowych. Zawsze jednak takie naruszenie podważa byt prawny postanowienia (decyzji) jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki (p. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2004 r. str. 727). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie Ministra Finansów nie narusza prawa w jakimkolwiek stopniu. Przypomnieć należy, że Spółka złożyła skargę na czynność egzekucyjną zajęcia praw majątkowych stanowiących wierzytelności z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącej bankiem, dokonaną zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Skarga ta została prawidłowo zakwalifikowana w trybie art. 54 § u.p.e.a. W ramach tego środka zaskarżenia można wnosić wyłącznie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Zatem ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W niniejszej sprawie podstawę dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego stanowił tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2014 r. wystawiony na spółkę, którego odpis doręczono jej [...] kwietnia 2014 r. Samo zajęcie zostało dokonane zgodnie z art. 80 § 1 - 3 u.p.e.a., poprzez przesłanie do dłużnika zajętej wierzytelności – Banku P. S.A. w W. - zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2014 r., doręczonego [...] kwietnia 2014 r. Zajęcie wierzytelności stało się skuteczne z chwilą doręczenia zawiadomienia o zajęciu wierzytelności dłużnikowi. Do zajęcia wierzytelności skarżącej z rachunku bankowego wykorzystano właściwy druk "Zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem", który odpowiada wzorowi ustalonemu dla tego rodzaju druku w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zawiadomienie znajduje się na k. 3 akt administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko Spółki, dotyczące nielegalnego rozstrzygnięcia organów w toku administracyjnym sprawy, nie zostało uzasadnione. Powoduje to, iż Sąd zobowiązany jest do ocenienia postanowienia Ministra Finansów z punktu widzenia jego legalności, przy czym wzorem oceny są obiektywne kryteria dotyczące funkcji jaką spełnia skarga na czynności egzekucyjne. Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora jest samoistną instytucją postępowania egzekucyjnego, a nie skargą w rozumieniu przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., III SA 1995/99, LEX nr 47985, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie Internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, iż tryb składania skargi na czynności egzekucyjne, a ponadto zarzuty, których ujęcie w skardze przesądza o możliwości jej uwzględnienia, muszą być zrekonstruowane na gruncie ustawy egzekucyjnej i dotyczącego jej orzecznictwa sądowego, jak i wypowiedzi doktryny prawa. "Czynność egzekucyjna", w wyniku nowelizacji ustawy egzekucyjnej z 2001 r., została zdefiniowana w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Taki sposób ujęcia czynności egzekucyjnej rodzi pewne problemy natury praktycznej. W art. 54 § 1 u.p.e.a. mowa bowiem o czynnościach egzekucyjnych organu egzekucyjnego i egzekutora. W tym stanie rzeczy uzasadniony, po nowelizacji z 2001 r., staje się pogląd, że pod pojęciem czynności egzekucyjnych kryją się zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego (zob. Piotr Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Wydanie VII, Wolters Kluwer, Warszawa 2015). Jest to ważna zmiana, bowiem do chwili nowelizacji przez czynności egzekucyjne rozumiano przede wszystkim czynności faktyczne, jakie miały miejsce w trakcie postępowania egzekucyjnego. W świetle przedmiotowych rozważań należy przyjąć, iż zaskarżone postanowienie, jako czynność prawna organu należy do prezentowanej kategorii czynności egzekucyjnych. W związku z tym skarga do WSA jest w niniejszej sprawie dopuszczalna, zaś Sąd w dalszej kolejności rozważy zasadność zarzutów skargi. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1503/03, z całokształtu uregulowań w zakresie środków zaskarżania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że skarga z art. 54 § 1 u.p.e.a. przysługuje w sytuacji, gdy stronie nie przysługują inne środki zaskarżenia, oraz że skarga ta dotyczy samych czynności wykonawczych postępowania egzekucyjnego, a nie okoliczności, które mogą być przedmiotem zarzutów. Należy w tym miejscu zdecydowanie zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Ministra Finansów w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym przedmiotem skargi na czynność egzekucyjną może być wyłącznie skonkretyzowany zarzut o charakterze formalnoprawym. Tymczasem skarga zawiera – nie poparte zasadniczo żadną argumentacją – stwierdzenie, iż organy egzekucyjne działały z rażącym naruszeniem prawa. Na etapie postępowania egzekucyjnego Spółka twierdziła, iż podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane. Zarzut ten został następnie powtórzony w zażaleniu na postanowienie Dyrektora IS. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd stwierdza, iż całkowicie przychyla się do stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym katalog aktów prawnych, których ogłoszenie ma charakter obligatoryjny, wymieniony w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172, ze zm.), nie obejmuje zarządzeń Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie właściwość miejscowa organów działających w sprawie została określona prawidłowo na podstawie m.in. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i statutu ZUS (stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2011 nr 18, poz. 93). Na podstawie tych przepisów, ostatecznie właściwość miejscową odpowiedniego organu określa Prezes ZUS. Argumentacja organu zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu jest poprawna, zaś zarzut odwołania chybiony. Sąd stwierdza także, że Minister prawidłowo uznał, że wystąpienie instytucji zbiegu egzekucji pozostaje bez wpływu na ocenę dokonanej czynności egzekucyjnej. Przepisy art. 62 i 63 u.p.e.a. dopuszczają możliwość wystąpienia zbiegu egzekucji administracyjnej i egzekucji sądowej oraz zbiegu egzekucji administracyjnej do tej samej nieruchomości, rzeczy albo prawa majątkowego lub niemajątkowego, wskazując jednocześnie sposób zachowania się organów egzekucyjnych w takiej sytuacji. Konkludując Sąd uznał, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a w związku z tym oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.