V SA/Wa 237/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia NSA - Ewa Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].06.2006 r. nr [...]. Wnioskiem z 20 kwietnia 2006 r. W. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Dyrektora Oddziału ZUS w L. - o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Uzasadniając wniosek skarżący podniósł, iż w grudniu 2005 r. zakończył prowadzenie działalności gospodarczej, co spowodowane było wypadkiem jakiemu uległ w 2002 r. oraz pogarszającym się stanem zdrowia. W związku z powyższym nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, zaś od marca 2006 r. jest osobą bezrobotną z prawem do zasiłku i nie ma możliwości spłacić powstałego zadłużenia. Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes Zakładu) - powołując w podstawie prawnej przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. - odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Pismem z 10 sierpnia 2006 r. (data wpływu do organu: 11.07.2006 r.) - zatytułowanym "odwołanie" - W. S. zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległych składek. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu - stosując przepis art. 4 u.s.u.s. - decyzją z [...] lipca 2006 r. o numerze [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2006 r. i jednocześnie powołując się na przepisy art. 154 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: Kpa, zmienił tę decyzję w części dotyczącej okresu zaległości z tytułu składek na Fundusz Pracy, pisząc "zamiast: za okres 04.2000 r. - 07.2001 r., 09.2005 r., powinno być: za okres 04.2000 r. - 07.2001 r., 09 - 10.2005 r., kwota zadłużenia pozostaje bez zmian". W skardze na powyższą decyzję W. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz umorzenie zaległości z uwagi na bardzo trudną sytuację finansową i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić na wstępie należy, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę W. S. Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m. in. ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Literalna wykładnia tego przepisu nie nasuwa żadnych wątpliwości, iż organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania w zakresie wskazanych w nim spraw jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ administracji publicznej pierwszej instancji. W niniejszej spawie mimo powyższego, wyraźnego unormowania, decyzję w pierwszej instancji wydał organ niewłaściwy - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W sentencji decyzji z [...] czerwca 2006 r. zawarte jest sformułowanie: "odmawiam umorzenia należności z tytułu składek ...", które w ocenie Sądu świadczy o tym, iż rozstrzygnięcie to pochodzi od spersonifikowanego podmiotu wskazanego w nagłówku decyzji, tj. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przedmiotowa decyzja została ponadto podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS w L. działającego z upoważnienia Prezesa ZUS. Stwierdzić zatem należy, iż naruszenie przepisów o właściwości, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, stanowi wadę, która skutkuje nieważnością decyzji. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego w trybie przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s., tj. zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2006 r. - Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego objawiającego się jednoczesnym zastosowaniu przepisów regulujących rozpoznawanie zwyczajnych środków zaskarżenia na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji już ostatecznych określonego w art. 154 § 1 i § 2 Kpa. Stosownie do treści art. 180 § 1 Kpa, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych natomiast rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 Kpa). Zgodnie z art. 1 § 1 pkt 1 Kpa, przepisy tej ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej - jak stanowi art. 5 § 2 pkt 3 Kpa - są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej, niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 Kpa (powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej). W związku z tym należy stwierdzić, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na mocy art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 3, art. 68 ust. 1 u.s.u.s., zakresie swojej działalności jest organem administracyjnym. Takim organem jest również Prezes Zakładu (art. 72, 73 i 83 ust. 4 u.s.u.s.). Tym samym do decyzji Prezesa ZUS, w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ma zastosowanie przepis art. 127 § 3 Kpa, który stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine Kpa. W związku z tym postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem (załatwieniem sprawy) przewidzianym w art. 138 § 1 Kpa, który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z 17 listopada 2000r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182 i z 27 listopada 2001r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Powyższe oznacza, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ma obowiązek wydać tylko i wyłącznie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 Kpa. Omawiany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji § 1 art. 138, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub zmiany w toku postępowania tych okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Odrębnym trybem postępowania zmierzającego do weryfikacji decyzji jest postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 Kpa. Stanowi ono jeden z elementów systemu kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i odnosi się do decyzji już ostatecznych, tj. takich, od których nie przysługują zwyczajne środki zaskarżenia. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja stanowi element tzw. zwyczajnego trybu odwoławczego, tj. wydana została na skutek wniesienia środka zaskarżenia przysługującego stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Decyzja z [...] czerwca 2006 r. nie była decyzją ostateczną i stosownie do treści powołanych wyżej przepisów Stronie służyło prawo odwołania się (w niniejsze sprawie złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). W tym stanie prawnym, rozstrzygnięcie mieszczące się w ramach regulacji art. 138 Kpa stanowi sformułowanie zawarte w pierwszym zdaniu sentencji decyzji z [...] lipca 2006 r., którym utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast niedopuszczalne było rozszerzanie sentencji o rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o przepis art. 154 Kpa, gdyż jak to wyżej wskazano określony w nim tryb dotyczy wyłącznie wzruszania (uchylania, zmiany) decyzji już ostatecznych. Tym samym stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja stanowi wyraźne naruszenie przepisu art. 138 § 1 Kpa oraz zawartych w nim norm niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 in fine Kpa). Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi, jako rażące naruszenie prawa procesowego, podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić w sytuacji wadliwości decyzji w wyniku naruszenia norm prawnych normujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Tym samym rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z 26 września 2000r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z 5 października 2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że stwierdzenie nieważności obu decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytuły ww. składek uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Sąd zaznacza ponadto, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni niemożliwym wypowiedzenie się przez skład orzekający co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie jest również możliwe uczynienie zadość żądaniu strony zawartemu w skardze ponownego, wnikliwego przeanalizowanie sprawy przez Sąd. Właściwym w tym zakresie jest organ administracyjny (ZUS, Prezes Zakładu), który rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego, czyli także o tym, czy ww. składki należy umorzyć, czy też nie. Sąd administracyjny natomiast, co podkreślono wyżej, zajmuje się kontrolą legalności zaskarżonych decyzji i w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 145 § 1 p.p.s.a., eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 in fine Kpa. orzekł jak w sentencji.