V SA/Wa 2370/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...] lutego 2008 r. R. G. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w Ł. (dalej: "Zakład") z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, podnosząc, że wniosek spowodowany jest trudnymi warunkami finansowymi. Zaznaczył, iż z uwagi na wiek (69 lat) i stan zdrowia nie ma możliwości spłaty zadłużenia. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.); dalej: "u.s.u.s.", Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 12.875,95. Zdaniem Zakładu, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia zaległych składek. Organ wskazał, iż wnioskodawca otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.363,00 zł, pomniejszone o 340,67 zł z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne sprzed 10 lat. Ustosunkowując się do podniesionych przez wnioskodawcę okoliczności wyjaśniono, iż pomimo zajęcia świadczenia emerytalnego skarżącemu pozostaje na utrzymanie część kwoty wolnej od zajęcia. Podniesiono również, iż zobowiązany nie przedstawił orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na potwierdzenie okoliczności złego stanu zdrowia. Rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu wskazał, iż przepisy prawa ubezpieczeniowego stwarzają możliwości umorzenia należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., pozwalającego na umorzenie w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ocenie organu, wskazane przez skarżącego okoliczności nie stanowią podstawy do umorzenia zaległości w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Podniesiono, iż wnioskodawca otrzymuje świadczenie emerytalne, a zatem posiada środki do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślono przy tym, iż z emerytury można potrącić na poczet zadłużenia tylko pewną część kwoty, gdyż ustawodawca określił kwotę wolną od zajęcia, która musi pozostać na utrzymanie. Wyjaśniono ponadto, iż dokonywanie opłat związanych z wynajmowaniem mieszkania nie zwalnia skarżącego z uregulowania zadłużenia. Wskazano również, że problemy zdrowotne skarżącego ([...]) i związane z tym koszty leczenia, także nie dają podstawy do umorzenia zadłużenia. Organ podkreślił, iż wnioskodawca uzyskał pomoc od Zakładu poprzez umorzenie części należności, a tym samym kwota zadłużenia uległa zmniejszeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. G. ponownie powołał przytaczane na etapie postępowania administracyjnego okoliczności oraz odniósł się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał m. in., iż po opłaceniu mieszkania i wykupieniu leków na przeżycie pozostaje mu kwota 243,82 zł miesięcznie. W ocenie skarżącego, stanowisko organu, iż opłacenie zaległości nie pociąga dla niego zbyt ciężkich skutków, nie odpowiada prawdzie. Skarżący podniósł ponadto, iż wydłużony do 10 lat okres przedawnienia należności powinien obejmować jedynie dług z tytułu składek, które stały się wymagalne od daty wejścia w życie nowelizacji u.s.u.s. tj. od 1 stycznia 2003 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał na trudną sytuację materialną i zdrowotną, podkreślając, iż nie rokuje ona poprawy. Powołał się w tym zakresie na dokumenty załączone do pisma z dnia 13 czerwca 2008 r. Skarżący przedstawił ponadto decyzję Prezesa Zakładu z [...] maja 2008 r. (k. 48-49 akt adm.) umarzającą na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu nieuregulowania składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 06/1997 do 08/1998 r. w kwocie 4.019,21 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w kwocie 10.048 zł. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze ww. przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek ponownego, szczególnie wnikliwego, wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu, organ orzekający powinien był ustalić zarówno wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów, jak i wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (podkreśl. Sądu). W rozpoznanej sprawie obowiązku tego nie wykonano. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej analizy wszystkich wydatków skarżącego związanych z leczeniem, wynajmem mieszkania oraz zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych, jakie jest on zmuszony ponosić. Brak należytych ustaleń we wskazanym zakresie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, jako przedwczesne i nie znajdujące oparcia w należycie ustalonym stanie faktycznym sprawy, ocenić należy stwierdzenie organu, iż skarżący nie wykazał, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pociągnąć dla niego zbyt ciężkie skutki. Brak takiego zestawienia powoduje, iż decyzja narusza zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe okoliczności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w opisywanym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, iż właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym ww. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazać należy, iż zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawną, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z 8 grudnia 1992 r., SA/Lu 694/92). Z uzasadnienia powołanej przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego decyzji z [...] maja 2008 r. wynika, iż w przypadku skarżącego ustalono, iż zaistniała przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek umożliwiająca umorzenie należności wraz z należnymi odsetkami. Biorąc bowiem pod uwagę wiek wnioskodawcy, stan zdrowia oraz wydatki ponoszone w związku z leczeniem organ uznał, iż spłata zadłużenia wynikającego z nieopłaconych składek pozbawiłaby skarżącego zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W sytuacji zatem, w której w tym samym stanie faktycznym i na podstawie tych samych dowodów zostały jedna po drugiej wydane całkowicie różne decyzje tego samego organu - Zakładu, bez dokładnego wyjaśnienia takiego stanu rzeczy, strona w istocie może nie mieć przekonania do prawidłowości zapadłego ostatecznie rozstrzygnięcia. Należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, iż organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale muszą taką zmianę dokładnie uzasadnić, zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97). W rozpoznawanej sprawie organ orzekający nie odniósł się do ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonanych w decyzji z [...] maja 2008 r., poprzestając na stwierdzeniu, iż skarżący uzyskał już pomoc od Zakładu poprzez umorzenie części należności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w przypadku odmowy umorzenia należności, organ winien zatem wyjaśnić zmianę swojego stanowiska w stosunku do skarżącego, mając na względzie regułę zawartą w art. 8 k.p.a. Ponadto, organ ma obowiązek uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7-8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości prawnych, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.