V SA/Wa 2371/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w pomniejszonej wysokości; - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia [...] kwietnia 2012r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. (dalej: Kierownik Biura) z dnia [...] października 2009r. o przyznaniu S. N. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; W dniu [...] maja 2008r. S. N. (dalej: skarżący) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w D. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. We wniosku zadeklarował, w pakiecie 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.3 - Międzyplon ścierniskowy, działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 48,06 ha. W odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień do powyższego wniosku, skarżący złożył korektę, w której zwiększył powierzchnię użytkowaną rolniczo na działce ewidencyjnej numer [...] z 0,63 ha do 0,73 ha oraz zmniejszył powierzchnię użytkowaną rolniczo na działce ewidencyjnej numer [...] z 26,10 ha na 24,89 ha. Tym samym zmniejszona została łączna powierzchnia deklarowana w pakiecie 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.3 - Międzyplon ścierniskowy z 48,06 ha na 46,85 ha. W dniu [...] września 2008r. do Biura Powiatowego ARiMR w D. wpłynął podpisany przez skarżącego formularz wniosku o przyznanie płatności na rok 2009, dotyczący płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), z zaznaczonym checkboxem - Wycofanie części wniosku, na podstawie którego skarżący wycofał deklarowaną działkę rolną L położoną na działce ewidencyjnej numer [...] o powierzchni deklarowanej 8,51 ha oraz działkę rolna Ł położoną na działce ewidencyjnej numer [...] o powierzchni deklarowanej 10,44 ha, na której realizował również program rolnośrodowiskowy w pakiecie 8 - Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3 - Międzyplon ścierniskowy. W dniu [...] maja 2009r. skarżący złożył formularz wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z zaznaczonym checkboxem - Wycofanie wniosku. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009r. Kierownik Biura przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2008 w pomniejszonej wysokości, tj. kwotę [...] zł, do powierzchni stwierdzonej 35,88 ha. Następnie wznowiono z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją, które zakończono wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. Dyrektor Oddziału wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w pomniejszonej wysokości. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] kwietnia 2012r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ww. decyzja Kierownika Biura została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa PROW) oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej: k.p.a.), bowiem wydając przedmiotową decyzję Kierownik Biura nie wziął pod rozwagę istotnej w sprawie okoliczności złożenia przez S. N. w dniu [...] maja 2009r. formularza wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z zaznaczonym checkboxem - Wycofanie wniosku. Ponadto wskazano, że Kierownik Biura w żaden sposób nie odniósł się do wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] kwietnia 2009r., wycofania z płatności działki rolnej Ł oraz nie wskazał powodów pomniejszenia powierzchni działki rolnej N. Konsekwencją powyższego mogło być błędne określenie powierzchni uprawnionej do płatności żądanych przez wnioskodawcę za 2008 rok. W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, w dniu [...] lipca 2012 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR w całości. W treści skargi skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy, mimo podniesionych przez skarżącego zastrzeżeń, a zwłaszcza naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, a to w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewypełnienie ich dyspozycji, w związku z ustaleniem faktycznego i prawnego stanu sprawy niezgodnie z obowiązującym procesowym prawem administracyjnym oraz zebranym materiałem dowodowym; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura nr [...] z dnia [...] października 2009 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w pomniejszonej wysokości. Skarżący w motywach skargi rozwinął kwestię rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, wskazując, iż analiza treści uzasadnień decyzji organów obu instancji dowodzi, iż w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca oczywiste naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując kontroli decyzji administracyjnej ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, jak również decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że są one prawidłowe, wydane zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji uznającej określone rozstrzygnięcie za rażąco naruszające prawo dotyczy wyłącznie prawidłowości zastosowania przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. instytucji procesowej. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy konkretna decyzja rzeczywiście na tyle narusza określony przepis obowiązującego prawa, że uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie takiego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09). Kontrola sądowa decyzji wydanej w trybie nieważnościowym stanowi kontrolę decyzji eliminowanej jednak w ograniczonym zakresie, bowiem wyłącznie pod kątem przepisów uznanych za naruszone w sposób rażący. Mowa jest tu oczywiście nie tyle o przepisach wskazanych w podstawie prawnej decyzji, ile o przepisach przede wszystkim prawa materialnego tudzież ustrojowego i procesowego tworzących stan prawny właściwy dla rozstrzygania danej sprawy w jej aspekcie podmiotowym i przedmiotowym (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 11, C.H.Beck, str. 630 ). O rażącym tzw. kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Powoływanie się przez organ na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy PROW do postępowań w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych stosuje sie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tej ustawy stanowią inaczej. Na mocy art. 21 ust. 2 ustawy PROW, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania - przepisu art. 81 Kpa nie stosuje się. Jak wynika z powyższych regulacji, zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również ograniczenie zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu k.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W art. 21 ust. 2 pkt 2 obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. wydając decyzję z dnia [...] października 2009r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok w pomniejszonej wysokości, nie wziął pod rozwagę istotnej dla rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności złożenia przez skarżącego w dniu [...] maja 2009r. formularza wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z zaznaczonym checkboxem - Wycofanie wniosku. Zgodnie natomiast z art. 22 ust 1. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanym dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004, każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu. Jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości. Tymczasem Kierownik Biura przed wydaniem decyzji w sprawie płatności nie podjął jakichkolwiek czynności lub zastosowania konsekwencji związanych ze złożeniem formularza wniosku z zakreślonym checkboxem –Wycofanie wniosku. Wobec tego, że rolnikowi przysługuje prawo wycofania złożonego wniosku, Kierownik Biura powinien zbadać skuteczność wycofania wniosku dokonanego przez skarżącego w dniu [...] maja 2009 r. przez wydaniem rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ tego obowiązku nie dopełnił. Ponadto, jak słusznie podkreślił to Prezes ARiMR, Kierownik Biura w decyzji o przyznaniu płatności nie odniósł się do wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] kwietnia 2009r. Zasadnie zatem uznano, że w związku z brakiem uzasadnienia ww. istotnych dla sprawy i mających wpływ na wysokość przyznanej S. N. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008, decyzja Kierownika Biura z dnia [...] października 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] października 2009 r., Dyrektor Oddziału poinformował skarżącego o przysługującym na podstawie art. 10 k.p.a. prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów, wyznaczając termin 7 dni od dnia doręczenia przedmiotowego zawiadomienia. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Wyjaśnienia wymaga jednak, iż w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie bada, na podstawie akt zgromadzonych w przeprowadzonym wcześniej postępowaniu, zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie istnienia jednej z wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Odnosząc się do kolejnego z podniesionych przez skarżącego zarzutów należy wskazać, iż jest chybiony, ponieważ zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie zarówno faktyczne jak i prawne, a tym samym nie zawiera, w ocenie Sądu, uchybień w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyraźnie podkreślił, że decyzja Kierownika Biura z dnia [...] października 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy PROW oraz art. 77 k.p.a. Organ wskazał jednocześnie okoliczności, z powodu których podjęte zostało rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji, będące wynikiem dogłębnej analizy przedmiotowej sprawy i konsekwencją wyciągniętych z niej wniosków, dając temu wyraz z uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W odniesieniu do ostatniego z zarzutów podkreślić należy, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa w świetle powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny, o czym mowa była na wstępie niniejszych rozważań. Zdaniem Sądu, organ administracji prawidłowo uznał, iż rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2009r. jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, zawartej w art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy PROW oraz art. 77 k.p.a. Reasumując, nie można uznać, iż w sprawie dopuszczono się – jak tego chce skarżący – obrazy norm obowiązującego prawa. Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.