V SA/Wa 2372/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Miasta M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu udzielonej dotacji; oddala skargę. W roku 2010 Miasto M. [...] i (zwane dalej również: Skarżącym) otrzymało dotację celową z rezerwy celowej z części ... po. ... budżetu państwa , przeznaczona na dofinansowanie zadań własnych w dziale 854, rozdziale 85415, § 2030, realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w łącznej kwocie ... zł. Powyższa kwota została przyznana w dwóch etapach: 1 – decyzją budżetową Nr ... Wojewody L. z dnia ... marca 2010r. Nr ... przekazane zostały środki w kwocie ... zł, 2 – decyzją budżetowa Nr ... Wojewody L. z dnia ... października 2010r. Nr ... przekazano środki w kwocie ... zł. W powyższych decyzjach znajduje się zapis, że dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego winny być udzielane z uwzględnieniem art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), zwanej dalej :ustawą o finansach. Pismem z dnia ... grudnia 2010r. Nr ... L. Kurator Oświaty zwrócił się do jednostek samorządu terytorialnego z prośbą o rozliczenie środków finansowych w związku z zakończeniem realizacji zadań własnych finansowanych lub dofinansowanych z dotacji celowych przekazanych w 2010r z budżetu państwa, w tym środków na dofinansowanie świadczeń systemu pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Pismem z dnia ... stycznia 2011r. Nr ... Burmistrz Miasta M. [...] przekazał L. Kuratorowi Oświaty rozliczenie dotacji, zgodnie z którym na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym stosownie do art. 90d i 90e ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej: ustawa o systemie oświaty, Miastu została przyznana dotacja celowa w łącznej kwocie ... zł. Miasto wykorzystało ... zł z przyznanej kwoty, a ... zł zwróciło na konto Wojewody L. Całkowity koszt realizacji zadania wyniósł ...zł, a Miasto M. [...] nie wniosło wkładu własnego. L. Kurator Oświaty pismem z dnia ... lutego 2011r. Nr ... skorygowanym pismem z dnia ... marca 2011r. Nr ..., przekazał do L. Urzędu Wojewódzkiego rozliczenie wykorzystanych przez jednostki samorządu terytorialnego środków finansowych z dotacji celowych budżetu państwa w 2010 r na zadania w dziale 854. Najwyższa Izba Kontroli- Delegatura w L. w dniach ... stycznia – ... kwietnia 2011r przeprowadziła w L. Urzędzie Wojewódzkim kontrolę w zakresie wykonania budżetu państwa w 2010r przez Wojewodę L. W protokole pokontrolnym NIK wskazała, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, powołując się na art. 128 ust. 2 ustawy o finansach, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia ... kwietnia 2011r. Nr ..., Dyrektor Delegatury NIK w L. nakazał Wojewodzie L. rozliczenie dotacji udzielonej jednostkom samorządu terytorialnego na dofinansowanie pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym z uwzględnieniem przepisów art. 128 ust. 2 ustawy o finansach. W dniu ... kwietnia 2011r. Wojewoda L. dokonał rozliczenia przedmiotowej dotacji. Wynika z niego, ze wobec całkowitego kosztu realizacji zadania poniesionego przez Miasto wynoszącego ... zł, 80% całkowitego kosztu zadania wynosi ...zł, a wkład własny Miasta w wysokości 20% powinien wynieść nie mniej niż ... zł. W związku z niewniesieniem przez Miasto M. [...] wkładu własnego, powyższa kwota stanowi kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Pismem z dnia ... maja 2011r. nr ... Wojewoda L. wezwał Miasto M. [...] do zwrotu dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie ... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia ... kwietnia 2011r. do dnia zapłaty. W odpowiedzi Burmistrz Miasta pismem z dnia ... maja 2011r Nr ... zajął stanowisko, że Miasto nie ma prawnego obowiązku partycypowania w pokrywaniu wypłat świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym, a tym samym nie ma obowiązku dokonania zwrotu dotacji. Na poparcie powyższego Miasto przytoczyło stanowisko Ministra Edukacji Narodowej zawarte w piśmie z dnia ... lipca 2010r. Nr ..., z którego wynika, że gminy nie mają obowiązku angażowania środków własnych w pokrywanie wypłat świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Burmistrz podniósł także, że interpretacji przepisów o finansach , w myśl której jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek wnieść wkład własny nie mniejszy niż 20%, przeciwstawiają się konstytucyjna zasada zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasada wg której zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Wobec braku zwrotu przedmiotowej kwoty Wojewoda L. pismem z dnia ... czerwca 2011r nr ... zawiadomił Miasto M. [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji celowej pobranej niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzją z dnia ... lipca 2011r nr. ... Wojewoda L. orzekł o obowiązku zwrotu do budżetu państwa przez Miasto M. [...] dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w 2010r w kwocie ...zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia pobrania dotacji, tj. od ... kwietnia 2011r. W odwołaniu od powyższej decyzji Miasto powtórzyło argumenty ze swego pisma z dnia ... lipca 2010r, dodatkowo podnosząc, że procedura przyznawania pomocy materialnej dla uczniów została wprowadzona i rozpoczęto jej stosowania przed wprowadzeniem nowej ustawy o finansach publicznych, a jej kontynuacja ma miejsce już po wejściu w.w. ustawy. Decyzją z dnia ... września 2011r nr ... Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. W uzasadnieniu Minister podkreślił, że przepis art. 128 ust. 2 ustawy o finansach jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na 80% kosztów realizacji zadania., a ustawie o systemie oświaty brak jest odrębnych uregulowań określających inny udział środków własnych jednostek w dofinansowaniu zadań własnych, na które udzielona została dotacja celowa. W skardze na powyższą decyzję Miasto M. [...] wniosło o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: - art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowy stanie faktycznym. Zdaniem Skarżącego wskazany przepis nie ma zastosowania w przypadku tej konkretnej dotacji, - art. 167 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Strona podkreśliła, że otrzymaną dotacje wykorzystała zgodnie z przeznaczeniem i rozliczyła rzetelnie i terminowo, w związku z czym nie widzi podstaw prawnych do żądania zwrotu kwoty wymienionej w decyzji. Ponadto przytoczyła stanowisko Ministra Edukacji Narodowej podnosząc, iż wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych nie powinno spowodować zmian w zakresie dotowania stypendiów i zasiłków uczniowskich. Wskazała, że MEN uznała za obowiązujący stan prawny sprzed wejścia w życie nowej ustawy o finansach. Przyjęcie innego stanowiska naruszyłoby konstytucyjną zasadę zabezpieczenia interesów w toku, wyprowadzoną z zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę zaufania z art. 167 Konstytucji RP, zgodnie z którą zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Ponadto Skarżąca wskazała, że ustawą odrębną – w rozumieniu 128 ust. 2 ustawy o finansach – jest ustawa o systemie oświaty, która w sposób odmienny niż ustawa o finansach, reguluje przekazywanie dotacji celowych przeznaczonych na sfinansowanie pomocy materialnej dla uczniów. W związku z powyższym Skarżąca uważa, że realizacja przedmiotowego zadania nie wymaga od gminy angażowania środków własnych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał na wykładnię językową przepisu art. 128 ustawy o finansach podkreślając, iż ,,dofinansowanie’’ nie oznacza ,,sfinansowanie w całości’’. Zacytował przepis art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty podnosząc, że poszczególne formy pomocy materialnej mogą być finansowane w całości z budżetu państwa jak również zarówno z budżetu państwa oraz budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jak również w całości z budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Wskazał także przykład regulacji, w której ustawodawca wyłącza stosowanie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach – to art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010r o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz. U. Nr 123, poz. 835). Ponadto Minister podkreślił, że ustawę o finansach publicznych ogłoszono w dniu 24 września 2009r, weszła ona w życie 1 stycznia 2010r, było więc dużo czasu na dostosowanie treści uchwały budżetowej do nowej ustawy. Wskazał, że zmiana nie polegała na nałożeniu na gminy nowych zadań, ale na ograniczeniu wysokości pomocy państwa w wykonywaniu zadań, które wcześniej były już realizowane.. Realizacja pomocy materialnej dla uczniów była od 2005r zadaniem własnym gmin, a określenie w ustawie o finansach maksymalnego pułapu dofinansowania samorządowych zadań własnych nie jest podstawą do ubiegania się o dodatkowe środki w myśl przywołanej normy z art. 167 Konstytucji RP. Nadto podkreślił, że dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego.. Wskazał przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2001r (U 8/00, OTK 2001 nr 5 , poz. 123, LEX nr 48449). Minister dodatkowo wskazał, że przepis art. 128 ust. 2 ustawy został wprowadzony do rządowego projektu w toku prac parlamentarnych na życzenie strony samorządowej (pkt. 16 Stanowiska Zespołu do Spraw Systemu Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego z dnia 19 września 2008r w sprawie projektu ustawy o finansach publicznych oraz projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa dotyczy dotacji udzielonej w roku budżetowym 2010. Wszystkie akty dotyczące dotacji (decyzje budżetowe) miały miejsce w roku 2010. Od dnia 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240)., która w przepisie art.128 ust.1 stanowi: Udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy., a w ust.2 : Kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba, że odrębne ustawy stanowią inaczej. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący , a jego wykładnia literalna nie budzi wątpliwości. Termin ,,dofinansowanie’’ oznacza sfinansowanie jakiegoś zadania w części, nie w całości. Gdyby tak było, ustawodawca użyłby innego określenia, np. ,,sfinansowanie,, czy ,,sfinansowanie w całości’’. Sąd , rozpoznając niniejszą sprawę, sięgnął do protokołu z posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych z 8 lipca 2009r., nr 180, Biuletyn z posiedzenia 2499/VI z którego wynika, że art. 128 ustawy o finansach przeszedł bez poprawek i nie było na posiedzeniu w ogóle żadnej dyskusji odnośnie zawartych w nim unormowań. Sad zauważa, iż regulacja zawarta w przepisie art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w obecnie obowiązującym brzmieniu nie była ujęta w rządowym projekcie ustawy o finansach publicznych, skierowanym w dniu 20 października 2008r. do Parlamentu (druk sejmowy nr 1181). W toku prac przepis ten został wprowadzony na życzenie strony samorządowej (pkt 16 Stanowiska Zespołu do Spraw Systemu Finansów Publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego z dnia 19 września 2008r w sprawie projektu ustawy o finansach publicznych oraz projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. To, iż pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych możliwe było sfinansowanie przedmiotowego zadania w 100% z dotacji celowej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za tym, że nadal jest to możliwe. Ustawodawca wprowadzając przepis art.128 ust.1 nowej ustawy o finansach, wyraźnie określił poziom dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów. Należy uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% winna wyłożyć dana gmina. To, że Skarżąca otrzymała nawet większą kwotę dofinansowania, niż 100% całości zadania, nie świadczy o możliwości sfinansowania go w całości z tej dotacji celowej, bez udziału środków własnych w wysokości 20%.. Trudno jest bowiem przewidzieć dokładną kwotę dotacji, stanowiącą 80% wysokości zadania. Wysokość dotacji celowej jest zależna od zmieniających się co roku, różnych czynników i reguluje to rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 lutego 2005r w sprawie terminów przekazywania dotacji celowej gminom na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz sposobu ustalania wysokości tej dotacji (Dz. U. Nr 36 poz. 319 z 2005r.) Zgodnie z wymienionym rozporządzeniem wysokość dotacji celowej jest zależna, m. innymi, od takich wskaźników jak kwota środków przewidzianych na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów w budżecie państwa , liczba dzieci w wieku od 6 do 18 lat, zameldowanych na terenie gminy na pobyt stały, liczba gmin, wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca . Oczywiste jest, że ustawa z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) jest ‘’odrębną ustawą’’ w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jednakże żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie określa procentowego udziału dofinansowania przedmiotowego zadania. . Art. 90b ustawy o systemie oświaty jedynie ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów wskazując, że poszczególne formy pomocy materialnej mogą być finansowane w całości z budżetu państwa, jak również zarówno z budżetu państwa oraz z budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jak również w całości z budżetu właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Art. 90r stanowi tylko, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawa ta nie reguluje więc w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Taką regulację zawiera, na przykład, ustawa o ustanowieniu programu wieloletniego ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania’’ z dnia 29 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 267 poz. 2259 z 2005r.) czy ustawa z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010r. (Dz. U. Nr 123,poz. 835). Dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych gminy powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego (vide: stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2001r (U 8/00, OTK 2001 nr 5, poz. 123), a w niniejszej sprawie pobrano środki finansowe wyższe, niż konieczne, wynikające z limitu procentowego określonego w ustawie o finansach publicznych, zasadnie wiec organ określił kwotę części dotacji celowej podlegającej zwrotowi. Zwracając uwagę na to, że interpretacja Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23.07. 2010r jest błędna, nadto nie miała dla organu mocy wiążącej, a materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony prawidłowo oraz iż nie potwierdziły się zarzuty podniesione w skardze, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.