V SA/Wa 2374/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - referendarz sądowy - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2007 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy, wydana w następującym stanie faktycznym. A. M. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległości jakie powstały z tytułu niepłacenia składek w czasie prowadzenia działalności gospodarczej, tj. w okresie od listopada 1999 r. do lutego 2000 r., w maju 2000 r., od kwietnia 2001 r. do czerwca 2001 r. oraz od sierpnia 2001 r. do maja 2003 r. Decyzją z [...] lutego 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - powołując w podstawie prawnej przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. - odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 15.484 zł 43 gr. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przedstawił ustaloną sytuację majątkową zainteresowanego oraz stwierdził, iż nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku z uwagi na osiągane stałe dochody zarówno przez samego zainteresowanego jak również osoby pozostające z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Powyższa decyzja pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 2006 r., która została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2006 r. o sygn. akt. III SA/Wa 1913/06. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż przyczyną uchylenia są względy proceduralne, bowiem organ wadliwie skonstruował swoje rozstrzygnięcie, w szczególności zaś analiza materiału dowodowego zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji oraz wyłożenie przesłanek jakimi kierował się organ nie pozwalają na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej. Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z 8 marca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2006 r. Analizując sytuację majątkową wnioskodawcy organ wskazał, iż zamieszkuje wraz z małżonką w wynajmowanym mieszkaniu, jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę (umowa na czas określony do 4.08.2010 r.) ze średnim miesięcznym wynagrodzeniem w wysokości 917 zł 55 gr brutto, zaś małżonka jest osobą bezrobotną i otrzymuje zasiłek w wysokości 639 zł 50 gr. (przyznany do 19.09.2007 r.). Miesięczne wydatki zobowiązanego związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego wynoszą 693 zł, ponadto na leczenie małżonki przeznacza 50 zł. Wnioskodawca posiada zobowiązania pieniężne z tytułu czynszu najmu w wysokości 132 zł 06 gr oraz z tytułu pożyczki zaciągniętej u brata w wysokości około 800 zł. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Prezes postanowił utrzymać w mocy wcześniejszą decyzję Zakładu podnosząc, iż w sprawie nie zaistniał żaden ze stanów wymienionych w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. Organ wskazał, iż zobowiązany osiąga stałe dochody z tytułu zatrudnienia, wobec czego nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Uzasadniając natomiast odmowę umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności Prezes powołał się na uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie, zaznaczając, iż sytuację w jakiej się znajduje wnioskodawca nie można zaliczyć do szczególnych ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne, czy znikome źródło przychodów na utrzymanie. W skardze z 23 sierpnia 2007 r. na powyższą decyzję A. M. wniósł o jej uchylenie oraz o umorzenie w całości zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wskazał, iż zaległości składkowe powstały w latach 1999-2003 kiedy prowadził działalność gospodarczą jako taksówkarz. Zdaniem skarżącego "mała rentowność przedsięwzięcia oraz konieczność zaspokojenia w pierwszym rzędzie podstawowych potrzeb rodziny sprawiły, że zaprzestał uiszczania składek". W jego ocenie, Zakład podejmując rozstrzygnięcia w sprawie, nie wyliczył prawidłowo skali ponoszonych przez niego wydatków. W szczególności - powołując się na kwotę minimum socjalnego ustalaną corocznie przez Instytut Pracy i Polityki Społecznej, która w 2005 roku wynosiła dla 2-osobowej rodziny około 690 zł na osobę - zauważy, że w chwili obecnej jego rodzina osiąga dochód poniżej tej granicy, a po utracie od dnia 1 września 2007 r. prawa do zasiłku przez żonę uzyskiwany dochód spadnie do około 350 zł na osobę. Konkludując podnosi, iż spełnia przesłanki do umorzenia zaległych składek nawet przy braku ich całkowitej nieściągalności. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 1 października 2007 r. - stanowiącym odniesienie do odpowiedzi na skargę - skarżący ponowie przedstawia ciężką sytuację materialną w jakiej znajduje się wraz z małżonką, stwierdzając, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji jego rodzina żyła poniżej minimum socjalnego, zaś obecnie poniżej progu ubóstwa. W piśmie procesowym z 10 stycznia 2008 r. po raz kolejny prezentuje sytuację rodzinną i majątkową w jakiej obecnie się znajduje oraz podnosi, że jest jedynym żywicielem rodziny, zaś małżonka jest osobą przewlekle chorą i wymaga leczenia, co powoduje dodatkowe wydatki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego umorzenia przez Sąd należności z tytułu składek należało zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych), wprowadzona została na mocy ustawy z 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek skarżącego o umorzenie zadłużenia nie mógł zostać uwzględniony. Natomiast realizując swoje kompetencje, tj. kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi a także z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej uchylenia zgodnie z żądaniem skargi. Przed przejściem do oceny kolejnych zarzutów przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie) - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kpa. I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, iż organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy - badając i analizując zgromadzony materiał zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 23 października 2006 r. - w sposób uzasadniony przyjął, że sytuacja materialna skarżącego oraz jego rodziny nie przemawia za umorzeniem należności. Wskazać należy, iż skarżący uzyskuje stałe dochody z tytułu umowy o pracę oraz jest osobą zdolną do jej wykonywania i nie wskazuje na żadne przeszkody zdrowotne ani prawne w tym zakresie. Również jego małżonka - w dacie orzekania przez organ - posiadała stałe źródło dochodów z tytułu zasiłku dla osób bezrobotnych. Analiza zebranego materiału nie daje również podstaw do przyjęcia jakoby rodzina skarżącego znajdowała się w stanie ubóstwa, czy też innymi słowy rzecz ujmując znajdowała się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że materiał dowodowy - który był przedmiotem oceny organu - został zgromadzony w sposób prawidłowy. Tym samym Sąd nie kwestionuje przyjęcia, iż podniesione w sprawie okoliczności nie pozwoliły uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi strony, co stanowiłoby przesłankę do zastosowania instytucji umorzenia. Mimo tego, iż skarżący nie formułuje zarzutów w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Sąd oceniał prawidłowość rozstrzygnięcia Prezesa ZUS w dacie w jakiej zapadło. Natomiast każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej zaistniała po wydaniu decyzji, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.