V SA/Wa 2374/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez T.W. (dalej: "Strona", "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes Agencji", "organ odwoławczy") z dnia ... czerwca 2016 r. Nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor Oddziału") z dnia ... kwietnia 2016 r. Nr ... o odmowie przyznania płatności z tytułu pomocy w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w krajowym systemie jakości żywności - rolnictwo ekologiczne za okres od ... września 2014 r. do ... września 2015 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu ... listopada 2014 r. Dyrektor Oddziału wydał decyzję nr ... o przyznaniu Skarżącemu pomocy z tytułu uczestnictwa we wspólnotowym systemie jakości żywności – rolnictwo ekologiczne. W dniu ... stycznia 2016 r. wpłynął do Oddziału wniosek o płatność za pierwszy okres przyznania pomocy. Do wniosku dołączone zostały kopia certyfikatu zgodności nr ... z dnia ... października 2015 r. wydanego przez ... z o.o. (ważnego od ... października 2015 r. do ... kwietnia 2017 r.), faktura VAT nr ... z dnia ... października 2014 r. na kwotę 1107 zł brutto wraz z potwierdzeniem zapłaty z dnia ... listopada 2014 r. z rachunku ... z o.o., zestawienie faktur lub równoważnych dokumentów księgowych dotyczących operacji w 12 - miesięcznym okresie pomocy, którego dotyczy wniosek o płatność. W dniu ... marca 2016 r. Wnioskodawca złożył w Oddziale ARiMR "Porozumienie zawarte w ... w dniu ... maja 2014 pomiędzy ... sp. z o.o., ..., ... reprezentowana przez Prezesa Zarządu ..., zam. ... potwierdzające, iż to spółka ... sp. z o.o. opłaciła fakturę VAT nr ... z dnia ... listopada 2014 r. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku o płatność Dyrektor Oddziału decyzją z dnia ... kwietnia 2016 r. odmówił Stronie przyznania wnioskowanych środków finansowych. Dyrektor Oddziału wskazał, że Strona nie poniosła kosztów kontroli w okresie pomocy, za który złożony został wniosek opłatność, tj. od ... września 2014 r. do ... września 2015 r. Po rozpatrzeniu złożonego przez Skarżącą odwołania, Prezes Agencji zaskarżoną decyzją z dnia ... czerwca 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że koszty związane z certyfikacją zgodności produkcji rolniczej prowadzonej metodami ekologicznymi poniosła w dniu ... listopada 2014 r. Spółka ... z o.o. Ze znajdującego się bowiem w aktach sprawy "Porozumienia zawartego w dniu ... maja 2014 r. pomiędzy ... Sp. z o.o. ... a Skarżącym wynika (§ 2 pkt. 2 ww. porozumienia), iż opłatę za kontrolę i certyfikację zgodności produkcji rolniczej prowadzonej metodami ekologicznymi opłaci w imieniu Skarżącego ... Sp. z o. o., a następnie Skarżący opłatę tę zwróci wraz z wynagrodzeniem należnym ... Sp. z o.o. za usługę, o której mowa w § 1 ww. porozumienia w terminie 21 dni od dnia otrzymania dotacji z programu Uczestnictwo rolników w systemach jakości. Tym samym fakt poniesienia kosztów przez Skarżącego nastąpiłby już po zakończeniu okresu pomocy, którego dotyczy złożony wniosek o płatność. Zdaniem Prezesa ARiMR, składając w ... Oddziale ww. porozumienie, Strona wykazała, że dopiero zamierza ponieść koszty kontroli, a więc fakt ten nastąpi po okresie pomocy, za który złożony został wniosek o płatność, tj. po ... września 2015 r. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że Strona nie spełnia wymogów rozporządzenia wykonawczego, wskazanych w § 8 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.162 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie MRiRW", z uwagi na nieponiesienie kosztów kontroli w okresie, za który został złożony wniosek o płatność. Organ obszernie odniósł się także do argumentacji zawartej w odwołaniu. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności przepisów rozporządzenia MRiRW, 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w tym przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności , a także przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 (w tym między innymi art. 11), 3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia MRiRW poprzez przyjęcie, że wydatki beneficjenta z tytułu obciążających go kosztów kontroli, po której wydaje się certyfikat potwierdzający prowadzenie produkcji ekologicznej nie mogły być zaliczone do kosztów poniesionych w okresie za który składany jest wniosek o płatność, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 9 ust. 5 pkt. 4 lit. a) rozporządzenia MRiRW poprzez przyjęcie, że beneficjent nie spełnił warunków w/w rozporządzenia i że w związku z tym jego wniosek nie kwalifikuje się do przyznania płatności, 5. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie: • art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: "ustawa PROW"), • art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, • przepisu art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, • przepisu art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, • przepisu art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, • naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, takich jak: a) zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) b) zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) c) zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.) d) zasada zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Prezesa ARiMR i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 162, ze zm.), dalej: "rozporządzenie MRiRW". Zostało ono wydane zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013, poz. 173, ze zm.), dalej: "ustawa PROW". W pierwszej kolejności podkreślić należy, że pomoc przyznawana jest producentowi rolnemu (§ 3 rozporządzenia MRiRW), samo rozporządzenie określa zaś m. in. warunki, jakie taki producent rolny (a nie podmiot z nim współdziałający) musi spełnić, by skutecznie ubiegać się o pomoc. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 lit b rozporządzenia MRiRW "Wysokość pomocy, za każdy z 5 okresów pomocy wynosi nie więcej niż 3.000 zł - w przypadku wspólnotowego systemu jakości żywności, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. c". Stosownie do § 8 ust. 2 pkt 2 lit a tiret drugi rozporządzenia MRiRW "Wysokość pomocy, za każdy z 5 okresów pomocy oblicza się na podstawie poniesionych w okresie, za który jest składany wniosek o płatność, kosztów kontroli, po przeprowadzeniu której wydaje się certyfikat, o którym mowa w rozporządzeniu nr 889/2008 w załączniku XII - w przypadku wspólnotowego systemu jakości żywności, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. C (...)". Przepis § 9 ust. 5 pkt 2 oraz pkt 4 lit a rozporządzenia MRiRW stanowi z kolei, iż "Do wniosku o płatność za dany okres dołącza się w przypadku wspólnotowego systemu jakości żywności, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. c - kopię ważnego certyfikatu, o którym mowa w rozporządzeniu nr 889/2008 w załączniku XII, kopie dowodów księgowych potwierdzających poniesienie kosztów, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 2". Z powołanych przepisów wynika, iż warunkiem przyznania płatności z tytułu poniesionych przez Beneficjenta kosztów kontroli i certyfikacji zgodności produkcji rolniczej prowadzonej metodami ekologicznymi jest ich faktyczne poniesienie przez niego w okresie pomocy, którego dotyczy dany wniosek o płatność. Prawidłowość takiej interpretacji przywołanych przepisów rozporządzenia wykonawczego potwierdzają jego kolejne unormowania, w szczególności § 9 ust. 6 i 7 rozporządzenia wykonawczego, które wskazują na obowiązek prowadzenia przez Beneficjenta oddzielnej rachunkowości lub korzystanie z odpowiedniego kodu rachunkowego. Z okoliczności tych wynika zaś, że koszty winny być poniesione przez Beneficjenta a nie podmiot trzeci. W przedmiotowej sprawie dokonana przez Dyrektora Oddziału kontrola administracyjna, przeprowadzona na podstawie dokumentacji przedłożonej przez Skarżącego, wykazała, iż koszty związane z uzyskaniem certyfikatu zgodności produkcji rolniczej prowadzonej metodami ekologicznymi poniosła w dniu ... listopada 2014 r. ... Sp. z o.o. (potwierdzenie zapłaty, k. 13 akt adm.). Sąd zauważa słuszność stwierdzenia, że ... Sp. z o.o. w dniu ... maja 2014 r. zawarła ze Skarżącym Porozumienie (k. 29), z którego wynika, że spółka ... dokona opłaty za kontrolę i certyfikację w imieniu Skarżącego, a następnie Skarżący opłatę tę zwróci wraz z wynagrodzeniem należnym ... Sp. z o.o. w terminie 21 dni od dnia otrzymania dotacji z programu Uczestnictwo rolników w systemach jakości, a więc fakt poniesienia kosztów przez Skarżącego nastąpiłoby już po zakończeniu okresu pomocy, którego dotyczy złożony wniosek o płatność. W tak ustalonym stanie faktycznym organy prawidłowo stwierdziły, że Strona nie spełnia warunków rozporządzenia MRiRW, wskazanych w § 8 ust. 1 pkt. 2, z uwagi na nieponiesienie, w okresie za który został złożony wniosek o płatność, tj. od dnia ... września 2014 r. do dnia ... września 2015 r., kosztów kontroli. Mając powyższe na uwadze, Prezes ARiMR zasadnie uznał, że koszty kontroli wynikające z faktury VAT nr ... z dnia ... października 2014 r. nie kwalifikują się do refundacji, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania płatności w ramach przedmiotowego działania. Odnosząc się bardziej szczegółowo do zarzutów skargi Sąd wskazuje, co następuje: Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego kosztami kwalifikowalnymi, są wyłącznie koszty poniesione w okresie pomocy, za który jest składany wniosek o płatność. Zgromadzone przez organ w aktach sprawy dowody wskazują, iż Skarżący nie poniósł kosztów kontroli. Za datę poniesienia kosztu kontroli, o którym mowa w § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MRiRW przyjmuje się jedynie datę jego faktycznego poniesienia ustaloną na podstawie kopii dowodów księgowych potwierdzających poniesienie ww. kosztu. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym - dokonując wykładni gramatycznej zwrotu "poniesione koszty" słowo "poniesione" wskazuje jednoznacznie na tryb dokonany tej czynności i oznacza, że ktoś został tym kosztem obciążony. W znaczeniu zaś przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia zwrot ten należy tak rozumieć, że zaliczeniu podlegały tylko koszty, które zostały określone i opłacone w tym okresie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2629/10). Stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m in. w wyroku z 8 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1513/14 w sprawie dotyczącej płatność w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" – Rolnictwo ekologiczne znalazło się stwierdzenie, że "zdaniem Sądu znaczenie w sprawie ma data poniesienia kosztów, czyli data dokonania płatności". Sąd rozpoznający sprawę stanowisko to w pełni akceptuje. A zatem – w ocenie Sądu - organ był uprawniony do wyrażenia stanowiska, że zobowiązanie (w istocie warunkowe) do poniesienia kosztów kontroli dopiero po uzyskaniu pomocy w ramach przedmiotowego działania, a nie poniesienie tych kosztów w okresie pomocy, jest sprzeczne z celem działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności", polegającym na wsparciu finansowym rolników uczestniczących w systemach jakości żywności poprzez zwrot poniesionych kosztów kontroli w ramach danego systemu jakości żywności. Sąd podkreśla, że organ odwoławczy nie dokonuje weryfikacji pochodzenia środków finansowych, którymi dokonano zapłaty za przeprowadzenie kontroli i certyfikacji, kwestią podlegającą weryfikacji jest wyłącznie to, czy dany koszt został poniesiony w odpowiednim terminie przez podmiot uczestniczący w tym programie pomocy. To Skarżący jest podmiotem uczestniczącym w systemie pomocy, a nie ... Sp. z o.o., zatem to Skarżący winien dokonać zapłaty za przeprowadzenie kontroli i certyfikacji na podstawie wystawionej przez jednostkę certyfikującą faktury VAT, która znajduje się w aktach sprawy. Ponadto, z przedłożonej faktury wynika, iż została ona wystawiona na Skarżącego, co świadczy, że to on był zobowiązany do jej zapłaty. Jednocześnie Sąd wskazuje, że nie jest możliwe cedowanie obowiązku poniesienia kosztów na podmiot trzeci i zobowiązanie się do zwrotu tych kosztów po uzyskaniu płatności z tytułu pomocy w ramach przedmiotowego działania. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez Prezesa ARiMR art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało uregulowane przepisach ustawy PROW oraz rozporządzenia MRiRW. Zgodnie z art. 21 § 1 ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 21 § 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1. stoi na straży praworządności; 2. jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3. udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4. zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; 5. przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Dodatkowo, zgodnie z art. 21 § 3 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Sąd przyjął zatem, iż w postępowaniu, o którym mowa w art. 21 ustawy PROW, Prezes ARiMR nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, bowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Przyjmuje się również, że art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW stanowi, iż organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Ustawodawca oparł bowiem postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na podmiot, który z faktu wywodzi skutki prawne (tak m.in. NSA w wyroku z 25 października 2011 r., sygn. akt 1075/10). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. Sąd wskazuje, że z przedłożonych przez Skarżącego dokumentów wynika, że Skarżący nie spełniał warunków wypłaty środków finansowych, zatem dalsze wzywanie do wyjaśnień nie było uzasadnione. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy PROW oraz art. 10 k.p.a. Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak aby strona wyraziła stosowne żądanie skierowane do organu odwoławczego w powyższym zakresie. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na dokumentach dostarczonych przez Skarżącego, których prawdziwości Skarżący nie kwestionuje. Organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o przekazane akta sprawy, odwołanie nie wprowadziło żadnych nowych okoliczności, zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na etapie odwołania nie było konieczne. Również na etapie postępowania przed organem odwoławczy Skarżący nie złożył żądania czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na zarzuty naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd wskazuje, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił przesłanki i przyczyny podjęcia swojego rozstrzygnięcia wskazując jednocześnie na dowody, w oparciu o które ustalił stan faktyczny. Jednocześnie Sąd stwierdza, że Skarżący składając wniosek o przyznanie pomocy jak i wniosek o płatność, złożył oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania i wypłaty płatności w ramach niniejszego działania. Zatem był on świadomy obowiązku poniesienie kosztów kontroli i certyfikacji, o których refundację wnioskował. Sąd podkreśla, że ARiMR stoi na straży ochrony wydatków pochodzących ze środków publicznych, w tym środków finansowych UE. Zgodnie z art. 74 rozporządzenia nr 1698/2005 w celu zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty Państwa Członkowskie przyjmują wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1290/2005. Środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Każdy podmiot biorący udział w powyższym postępowaniu musi spełniać te same warunki a ich spełnienie jest oceniane na tych samych zasadach w oparciu o dokumentację, która jest przedstawiona przez same podmioty na etapie ubiegania się o przyznanie i wypłatę pomocy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.