V SA/Wa 2378/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... czerwca 2007 r. Nr ... w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P. kwotę (...) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka P. z siedzibą w K. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych położonych na terenie gminy W. w województwie mazowieckim. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia ... marca 2007 r. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku spółki. Postanowieniem z dnia ... kwietnia 2007 r. nr ... Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art.1 ust.1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez spółkę P. z siedzibą w K. nieruchomości oznaczonej działką nr ... o pow. ... ha położonej w S., gmina W., będącej własnością osób fizycznych. W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. utracił swoją ważność. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka to grunty orne klasy IIIa, IIIb, IVa i V. Stwierdził więc, że nieruchomość ta ma charakter rolny. Wnioskodawca zamierza nabyć nieruchomość rolną, na której planuje pobudować magazyny gdzie byłyby składowane wyroby firmy, a więc wykorzystać ją niezgodnie z jej rolniczym charakterem. Zatem kierując się względami społecznymi, organ sprzeciwił się wydaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości przez wnioskodawcę, gdyż byłoby to sprzeczne z interesem rolnictwa. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że Minister nie wziął pod uwagę następujących okoliczności, iż na przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona gospodarka rolna, a wskazany w sprzeciwie charakter rolny działki nie znajduje potwierdzenia w faktycznym sposobie jej użytkowania, a jedynie w dokumentach ewidencyjnych. Na potwierdzenie powyższego załączył zdjęcia nieruchomości i oświadczenia obecnych właścicieli. Ponadto przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie działalności przemysłowej różnych podmiotów oraz w sąsiedztwie dróg tranzytowych, co niekorzystnie wpływa na jakość ewentualnie wytworzonych produktów rolnych. Na tej nieruchomości wnioskodawca zamierza prowadzić działalność tożsamą z dotychczasowym charakterem działalności. Poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego, sporządzony dla terenów S., przewidywał możliwość rozpoczęcia działalności produkcyjnej w zakresie wyrobów chemicznych, rur oraz wyrobów z tworzyw sztucznych. Na tej podstawie Spółka podjęła decyzję o rozpoczęciu działalności w S.. Nabycie nieruchomości jest jedyną możliwością poszerzenia prowadzonej dotychczas działalności. Skarżąca poinformowała również, iż do wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości załączyła pozytywną opinię Wójta Gminy W.. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia ... czerwca 2007r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia ... kwietnia 2007 r. Organ podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu i stwierdził, iż brak jest podstaw do zmiany poprzedniego stanowiska. Na powyższe postanowienie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a., bowiem Minister nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym bardziej nie uwzględnił szeroko pojętego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Tryb przeprowadzonego postępowania nie pogłębił zaufania obywateli do Państwa, wręcz przeciwnie, znacząco je ograniczył. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone w sposób co najmniej ogólnikowy. Organ nie wyjaśnił skarżącemu zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy, a treść uzasadnienia jest niemal identyczna, jak treść postanowienia z dnia ... kwietnia 2007r., w którym Minister po raz pierwszy złożył sprzeciw w sprawie nabycia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział "rozwój wsi" obejmuje m. in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister zobligowany jest więc dokonać oceny planowanej transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych: kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Ponieważ jednak ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał, że mogą być one nabywane wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie poddał tego rodzaju transakcje kontroli Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał w art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Minister powinien w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa, a nie tylko stwierdzić, że działka, które ma charakter rolny winna być wykorzystywana rolniczo. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz 11 k.p.a. jest zasadny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści tych przepisów nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia pierwszeństwa, w tej konkretnej sprawie, interesu społecznego i słusznego interesu strony. Obowiązku tego nie wyczerpuje ogólne odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia ... czerwca 2007 r. do konieczności uwzględnienia zakresu działań organu, do których należą sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się bowiem do wskazanej przez skarżącą pozytywnej opinii Wójta Gminy W.. Co więcej w aktach brak jest takowej, stąd nie wiadomo, czy ta opinia została wzięta w ogóle przez organ pod uwagę, czy też, wobec jej braku w aktach, nie była brana pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia. Organ nie zaprzeczył też, że taka opinia została przez skarżącą złożona. Dlatego też należy uzanć, iż organ orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu odwołanie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do interesu społecznego wyłączne na gruncie rozwiązań ustawowych, bez rozważenia realiów konkretnej sprawy a zwłaszcza stanowiska władz lokalnych najlepiej zorientowanych w potrzebach regionu i rzeczywistej działalności strony czyni, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności, a nie zapisanej w art. 80 k.p.a. swobody. Ponadto organ naruszył nie wyartykułowany w skardze przepis art. 10 k.p.a., bowiem w aktach administracyjnych brak jest dowodu na wezwanie strony przed wydaniem postanowienia do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów. Wezwanie to mogłoby spowodować, iż skarżąca złożyłaby dokumenty nieznane organowi w tym np. powyższą pozytywną opinię Wójta Gminy W. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć, Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie wydane w dniu ... kwietnia 2007 r. zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę, to jest przez Sekretarza Stanu H. K.. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu orzekającego powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (lub członka organu kolegialnego), orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Ostatnio została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r. syg. akt II GSP 2/06 (ONSA i WSA 2007/3, poz.61). Wcześniej dominował pogląd, że w takim postępowaniu nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jest ono pozbawione cechy dewolutywności z braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt II S A 699/99 i z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. Akt II S A 291/99 - niepublikowane). Obecnie jednak pogląd ten ulega zmianie i górę bierze pogląd przeciwny, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy ( np. wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V S A 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003r., uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, oraz M.Jaśkowska, A.Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji nie wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r. II SA 2616/93, ONSA 1995, NR 1 poz.34 ). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Z tych przyczyn stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika organu administracji podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 w związku z art. 127 §3 k.p.a. sąd uznał, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 §1 pkt 3 k.p.a., co z kolei jest podstawą dla uchylenia takiej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W takim wypadku nie podlega badaniu, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.