V SA/Wa 2380/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz B. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. W. jest rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) ogłosiła konkurs na składanie wniosków do Poddziałania 3.2.1 POIR Badania na rynek w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020. W ramach ww. konkursu wniosek o dofinansowanie projektu złożył B. W. (zwany dalej Skarżącym). Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Skarżący został poinformowany o negatywnym wyniku oceny jego wniosku - projekt w wyniku oceny merytorycznej uzyskał 11 punktów, a minimalna liczba punktów umożliwiająca wybranie projektu do dofinansowania wynosiła 12 punktów. W odpowiedzi Skarżący wniósł pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. protest od wyników oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. W zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzono, że ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo. Organ podniósł, że w wyniku pierwotnej oceny stwierdzono, że projekt nie uzyskał maksymalnej liczby punktów w kryteriach oceny merytorycznej: 1. Innowacyjność produktu. 2. Potencjał rynkowy produktu będącego efektem projektu. Odnosząc się do zarzutów protestu co do kryterium "Innowacyjność produktu" organ wskazał, że analiza argumentów Wnioskodawcy pozwala uznać, iż planowane do wytwarzania w wyniku realizacji projektu towary, jakimi są nieorientowane wielowarstwowe folie polipropylenowe (CPP) wytworzone ze znaczącym udziałem recyklatów oraz folie CPP z udziałem polietylenu z przeznaczeniem do głębokiego mrożenia, stanowią jedynie ulepszony produkt w odniesieniu do produktów wytwarzanych dotychczas na terenie RP co zostało potwierdzone analizą rynku (ulepszony produkt spełnia wymogi oraz wpisuje się w definicję zawartą w Podręczniku OSLO). Stwierdził, że planowany do wdrożenia w wyniku realizacji projektu produkt nie jest produktem zupełnie nowym na rynku, z uwagi, że na rynku znane są folie CPP. Następnie zgodził się ze stanowiskiem Wnioskodawcy, który wskazuje, iż planowane do wdrożenia produkty będą miały cechy ulepszone w stosunku do standardowych folii PP czy PE - równocześnie będą wykazywały cechy charakterystyczne dla dwóch materiałów go tworzących: polietylenu (wytrzymałość mechaniczna w niskich temperaturach), polipropylenu (duża transparentność i przezroczystość). Wskazał, iż powyższe okoliczności zostały uwzględnione w trakcie oceny projektu przez KOP w kryterium Innowacyjność produktu. Organ uznał, że planowany do wytwarzania produkt nie może zostać określony jako produkt przełomowy z punktu widzenia branży. Wyjaśnił, że produkt charakteryzuje się zbliżonymi funkcjonalnościami. do produktów obecnych na rynku, brak jest natomiast istotnych cech odróżniających go w stosunku do produktów konkurencyjnych podmiotów działających w tej samej branży, tym samym uznał, iż wpływ produktu na dalszy rozwój branży jest ograniczony. Podniósł, że proponowany do wdrożenia przez Wnioskodawcę produkt nie cechuje się występowaniem ani wysokiej ani średniowysokiej technologii. Zdaniem organu produkty w postaci jakimi są nieorientowane wielowarstwowe folie polipropylenowe (CPP) wytworzone ze znaczącym udziałem recyklatów oraz folie CPP z udziałem polietylenu z przeznaczeniem do głębokiego mrożenia, są obecne na rynku, a innowacja dotyczy głównie ulepszenia istniejących produktów poprzez nadaniu unikalnych cech fizykochemicznych i poprawie jego właściwości. W związku z powyższym stwierdził, że liczba punktów przyznanych pierwotnie w ramach przedmiotowego kryterium jest adekwatna do wykazanej innowacyjności produktu z uwagi, iż projekt spełnia dane kryterium w stopniu dostatecznym Ocena w ramach kryterium została przeprowadzona prawidłowo Odnosząc się do zarzutów protestu co do kryterium "Potencjał rynkowy produktu będącego efektem projektu" organ wskazał, że analiza informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz tabelach finansowych do niego załączonych wskazuje, że przyjęto zbyt optymistyczne założenia do prognoz finansowych. Wyjaśnił, iż założenia makroekonomiczne oparto na Wytycznych Ministerstwa Finansów dotyczących założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych, które zostały opracowane dla jednostek samorządów terytorialnych. Zdaniem organu analiza finansowa przedmiotowego projektu powinna być oparta o Zaktualizowane warianty rozwoju gospodarczego Polski, o których mowa w Podrozdziale 7.4 Założenia do analizy finansowej - Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014- 2020. Powyższe skutkowało przyjęciem błędnych założeń dotyczących poziomu inflacji, która powinna wynosić od 0.998 w 2015 roku do 2.5% w 2020 roku oraz kursem Euro, który został przyjęty na poziomie 4.25 zł/Euro, a powinien kształtować się w przedziale 4.15 w 2015 r. do 3.74 w 2020 roku. Ponadto dla wyliczenia wskaźnika NPV przyjęto stopę dyskonta na poziomie 8% na podstawie stopy dyskonta dla 10 letnich oszczędnościowych obligacji skarbowych, która obejmuje inflację na poziomie 2.5% oraz, premii za podejmowane ryzyko właściciela w wysokości 5,5%. Zgodnie z Wytycznymi w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, przygotowanymi przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, ,,finansowa stopa dyskontowa, jaka powinna zostać przyjęta w analizie finansowej dla inwestycji planowanych do dofinansowania z funduszy UE wynosi: - 4% dla analizy prowadzonej w cenach stałych - wartość ta wynika z art. 19 ust. 3 rozporządzenia nr 480/2014: - 6% dla analizy prowadzonej w cenach bieżących - wartość ta została określona w uproszczeniu, w oparciu o wzór: (1+n)=(1+r) * (1+i) gdzie: n dyskontowa dla cen bieżących, r-stopa dyskontowa dla cen stałych, i-wskaźnik inflacji, na podstawie danych z Wytycznych Ministra Finansów, zgodnie z którymi wskaźnik inflacji w okresie 2025-2040 będzie konwergował do poziomu górnej granicy celu inflacyjnego Europejskiego Banku Centralnego, tj. do poziomu 2%". Mając na uwadze powyższe organ uznał, że przyjęty wskaźnik dyskonta jest przeszacowany, co z kolei wpływa na wyliczoną opłacalność projektu. Podsumowując, organ wskazał, iż można by uznać, że założenia przyjęte przez Wnioskodawcę są nierealne, a prognoza finansowa przychodów oraz kosztów związanych z wdrożeniem produktu została przygotowana nierzetelnie. Wyjaśnił, że takie podejście skutkowałaby oceną kryterium na poziomie 0 pkt. Mając jednak na uwadze wskazane na podstawie oceny merytorycznej prawidłowo zidentyfikowane potrzeby, wymagania i preferencje odbiorców oraz oszacowanie rynku docelowego i strategię wprowadzenia produktu na rynek, organ podtrzymał ocenę przedmiotowego kryterium (1pkt). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu - rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2016 r. nieuwzględniającego protestu, jako naruszającego prawo i podjętego przez instytucję do tego nieuprawnioną, oraz uwzględnienie niniejszej skargi i orzeczenie przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 55 ustawy wdrożeniowej i wydanie rozstrzygnięcia przez podmiot: do tego nieuprawniony, 2) obrazę przepisów materialnoprawnych, tj.: naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z uchybieniem zapisom kryterium merytorycznego nr 8 i - kryterium merytorycznego nr 9 z załącznika nr 1 (Kryteria wyboru projektów) do Regulaminu konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 Oś priorytetowa III: Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach Działanie 3.2 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R Poddziałanie 3.2.1 Badania na rynek, opublikowanego na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - poprzez nieprzejrzystą i nierzetelną ocenę projektu skarżącego, dokonaną w sposób pozwalający obiektywnie uznać, że ocena tegoż projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W obszernym uzasadnieniu skargi Strona wykazywała na błędy merytoryczne i powierzchowność przeprowadzonej oceny projektu w zakresie dwóch w/w kryteriów. W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości uznała skargę za bezzasadną i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest usprawiedliwiona. Tytułem wstępu należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają uregulowania ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 217). Z przepisów ogólnych tej ustawy wynika, że określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1). W myśl art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Ten ostatni przepis w ust. 2 stanowi, że podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. W świetle dalszych przepisów ustawy, cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31). Ustawodawca określa w art. 37 ust. 1, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 2, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący. W myśl art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Stosownie do kolejnych unormowań (art. 44 ust. 1 ustawy), oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów, zaś rzeczą właściwej instytucji jest rozstrzygnąć konkurs (art. 46 ust. 1 ustawy). Nie jest trafny zarzut rozpoznania protestu przez niewłaściwą instytucję. PARP dołączyła do odpowiedzi na skargę Porozumienie z 21 kwietnia 2016 r. zawarte z Ministrem Rozwoju, z którego wynika , że Minister rozwoju powierzył PARP zadania związane m.in. z Działaniem 3.2.1. Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój. Zgodnie z § 3 ust. 8 Porozumienia zostały PARP powierzone również zadania związane z rozpatrywaniem protestów. Przedmiotem wniosku o dofinansowanie było wdrożenie wyników prac B+R i produkcja folii polipropylenowych (CPP0 wytworzonych ze znaczącym udziałem recyklatów oraz folii CPP z udziałem polietylenu z przeznaczeniem do głębokiego mrożenia). We wniosku wskazano, że opracowana nowa technologia pozwoli na uzyskanie folii o właściwościach lepszych od dotychczas oferowanych na rynku oraz na obniżenie kosztów produkcji. Właśnie w obniżeniu kosztów produkcji, a co za tym idzie w możliwości zaproponowania konkurencyjnej ceny , firma [...] upatrywała podstawowej siły swojego projektu. Skarżący zakwestionował ilość punktów przyznanych projektowi w dwóch kryteriach oceny merytorycznej – "Innowacyjność produktu" ( 2 z możliwych do uzyskania 5 ) oraz " Potencjał rynkowy produktu będącego efektem projektu" ( 1 na 3 możliwe do uzyskania punkty ). Zgodnie z Kryteriami wyboru projektów, stanowiącymi załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu w Kryterium nr 8 "Innowacyjność produktu" w następujący sposób opisuje wymagania: Wsparcie uzyskać mogą projekty dotyczące innowacji produktowej co najmniej na skalę polskiego rynku tzn. objęty wdrożeniem produkt charakteryzuje się nowością w odniesieniu do posiadanych przez niego nowych cech i funkcjonalności w porównaniu do rozwiązań dostępnych na rynku polskim. W trakcie oceny premiowane będą projekty o innowacyjności przekraczającej skalę kraju, z dużym potencjałem rozwojowym z punktu widzenia branży i rynku oraz projekty z zakresu wysokich i średnio-wysokich technologii lub zaawansowanych technologicznie i wiedzochłonnych usług, zgodnie z klasyfikacją Eurostat. Minimalny próg punktowy wynosił 2 punkty za spełnienie kryterium w stopniu dostatecznym. W ocenie Sądu w zaskarżonym piśmie w sposób prawidłowy przeprowadzono ocenę projektu w zakresie spełnienia tego kryterium . Trudno nie zgodzić się z poglądem, że folie CPP nie są produktem nowym , ale tylko ulepszonym w stosunku do istniejących na rynku. Nie jest to też projekt z zakresu technologii wysokich lub średniowysokich zgodnie z klasyfikacją Eurostat , czego nie kwestionuje sam Skarżący. Argumenty zaprezentowane w skardze nie mogą zmienić tej oceny. Skarżący wykazuje , że jest to projekt innowacyjny, czego przecież nikt nie kwestionuje . Ale w ocenie Sądu z samego opisu projektu zawartego we wniosku o dofinansowanie wynika , że jest to wyłącznie udoskonalenie produktów już istniejących na rynku ( wnioskodawca podaje, że udoskonalenie to ocenia na 10-20%) , co w połączeniu z tym, że nie jest to projekt technologii wysokich lub średniowysokich , uzasadnia dokonaną ocenę. Natomiast należy podzielić zarzuty dot. oceny w zakresie kryterium nr 9 Potencjał rynkowy produktu będącego efektem projektu. W tym kryterium Skarżący otrzymał 1 punkt czyli oceniający uznali, że dane zostały rzetelnie przedstawione, projekt wykazuje opłacalność na poziomie przeciętnym. Komisja Oceny Projektów uznała, że poprawnie został zdefiniowany rynek docelowy, przedstawiona strategia wprowadzenia produktu na rynek jest spójna, możliwe ryzyka zostały także przedstawione poprawnie i został wskazany sposób ich minimalizacji. Jednak, oceniający uznali, że przedstawiona prognoza finansowa jest zbyt optymistyczna, zaś sam produkt w wersji udoskonalonej nie będzie miał znaczącej przewagi na rynku. Instytucja Pośrednicząca w rozstrzygnięciu protestu uznała z kolei, że przyjęto w analizie opłacalności projektu zbyt optymistyczne założenia do prognoz finansowych. Wskazano, że założenia makroekonomiczne oparto na Wytycznych Ministerstwa Finansów dotyczących założeń makroekonomicznych na potrzeby wieloletnich prognoz finansowych, które zostały opracowane dla jednostek samorządów terytorialnych, zaś powinny być oparte na Zaktualizowanych wariantach rozwoju gospodarczego Polski, o których mowa w Podrozdziale 7.4 Założenia do analizy finansowej - Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014 - 2020, Powyższe skutkuje przyjęciem błędnych założeń dotyczących poziomu inflacji, kursu Euro, stopy dyskonta . Podsumowując IP wyjaśnił, że założenia przyjęte przez Wnioskodawcę są nierealne, a prognoza finansowa dochodów oraz kosztów związanych z wdrożeniem produktu została przygotowana nierzetelnie. Takie podejście skutkowałaby oceną kryterium na poziomie 0 pkt. Mając jednak na uwadze wskazane na podstawie oceny merytorycznej prawidłowo zidentyfikowane potrzeby, wymagania i preferencje odbiorców oraz oszacowanie rynku, docelowego i strategię wprowadzenia produktu na rynek, ocena przedmiotowego kryterium została podtrzymana (1pkt). Wnioskodawca zarzuca , że na stronie internetowej PARP widnieje informacja, że wnioskodawcy sami powinni przyjąć wysokość stopy dyskontowej i ją uzasadnić. Wnioskodawca przyjął ją z prognoz makroekonomicznych NBP, które uznał za bardziej wiarygodne, część założeń przyjął za wskazanymi w zaskarżonym piśmie Wytycznymi ( inflacja i kurs euro ). Dalej należy wskazać, że w odpowiedzi na skargę PARP przyznał, że Wnioskodawca mógł oprzeć się na innych założeniach niż określone w w/w Wytycznych. Powyżej omówione oceny opłacalności projektu są niespójne , nielogiczne i nie poddają się kontroli. Jeśli któreś stanowisko nie jest uzasadnione, to jest to stanowisko IP. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna sytuacja, w której dokumentacja konkursowa dopuszcza oparcie się na różnych założeniach makroekonomicznych, wnioskodawca opiera się na prognozie uprawnionej do tego instytucji państwowej , po uprzednim upewnieniu się , że instytucja organizująca konkurs nie wymaga oparcia się na danych konkretnych , a następnie czyni mu się zarzut , że dane nie są rzetelne. Wnioskodawca w sposób logiczny oparł swoje założenia na prognozach instytucji państwowych, które mają wpływ na kształtowanie się poszczególnych wskaźników ( stopa dyskontowa i inflacja na lata 2016-2017 wg prognoz NBP , kurs euro i inflacja na lata 2015-2025 wg Wytycznych) . Należy zadać pytanie co oznacza, że Wnioskodawca nie uzasadnił wyboru dlaczego oparł swoją analizę na konkretnych prognozach. To chyba oznacza, że ma dokonać oceny wiarygodności poszczególnych instytucji państwowych i wykazać dlaczego uważa prognozy NBP za bardziej wiarygodne od prognoz rządowych i vice versa? Zdaniem Sądu jedyna sytuacja, kiedy taki zarzut mógłby zostać postawiony to taka , że dane pochodziłyby od podmiotu niepublicznego (bank, instytut badawczy, agencja ratingowa). Niezależnie od powyższego, jeśli zostały de facto zakwestionowane przyjęte założenia finansowe, to oceniający nie mogą poprzestać na ogólnikowym stwierdzeniu, że to czyni projekt nieopłacalnym lub przeciętnie opłacalnym . Analiza finansowa zawiera konkretne wyliczenia i należy się w sposób konkretny do tych wyliczeń odnieść, podstawiając dane uznane za właściwe. Jest to tym bardziej istotne, że również IP rozpoznając protest uznała, że zostały prawidłowo zidentyfikowane potrzeby , wymagania i preferencje odbiorców , oszacowany rynek docelowy oraz została przyjęta właściwa strategia wprowadzania produktu na rynek. Oznacza to, że biorąc pod uwagę bezpodstawne , nie oparte na wymaganiach określonych w dokumentacji konkursowej , zakwestionowanie wskaźników przyjętych do analizy opłacalności, ocena w zakresie kryterium nr 9 została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Brak racjonalnej, dającej się zweryfikować argumentacji w ocenie powyższego kryterium, jest tym bardziej rażący, że przecież Wnioskodawca w ostatnich latach zrealizował z sukcesem projekt modernizacyjny w swoim zakładzie, ma doświadczenie we wprowadzaniu nowych produktów na rynek i weryfikowalne doświadczenie ( na które się powołuje we wniosku ) co do obliczenia opłacalności produktu. Jego doświadczenie i wiarygodność nie budzą wątpliwości banku – [...] wystawił promesę kredytową , a następnie zawarł umowę kredytową na powyższy projekt bez uzależniania finansowania od otrzymania dotacji z PARP. Z treści wniosku wynika, że istnieje duży potencjalny rynek na folie, a podaż jest ograniczona. Ponownie rozpatrując protest Strony skarżącej PARP weźmie pod uwagę przedstawioną ocenę prawną i uwzględni wskazania wynikające wprost z rozważań Sądu. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804).