V SA/Wa 2382/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" oddala skargę. S. T. (dalej: "Skarżący" lub "Beneficjent") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR") nr (...) z (...) czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu pomocy w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - we wspólnotowym systemie jakości żywności - rolnictwo ekologiczne za pierwszy okres pomocy, tj. od dnia 23 września 2014 r. do dnia 22 września 2015 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy. Kontrolowana decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu 24 września 2014 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie pomocy w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego PROW na lata 2007-2013. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r. przyznał Skarżącemu pomoc w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" z tytułu uczestnictwa we wspólnotowym systemie jakości żywności - rolnictwo ekologiczne, za okres od 23 września 2014 r. do 22 września 2019 r. w wysokości limitów kwotowych określonych w PROW na lata 2007-2013, stanowiącym załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007 r. w sprawie PROW na lata 2007-2013. Następnie 28 stycznia 2016 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie płatności w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego PROW na lata 2007-2013. Po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku o płatność oraz kontroli administracyjnej, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. odmówił przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej Skarżącemu w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" z tytułu uczestnictwa we wspólnotowym systemie jakości żywności-rolnictwo ekologiczne za pierwszy okres pomocy, tj. od dnia 23 września 2014 r. do dnia 22 września 2015 r., to jest za pierwszy rok korzystania z pomocy. Skarżący kwestionując zasadność tego rozstrzygnięcia, złożył odwołanie do Prezesa ARiMR. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes ARiMR kontrolowaną obecnie decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, akceptując ją w całości pod względem faktycznym i prawnym. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone do sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucono: rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym przepisów Rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, a także przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 (w tym między innymi art. 11 ); naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez przyjęcie, że wydatki Beneficjenta z tytułu obciążających go kosztów kontroli, po której wydaje się certyfikat potwierdzający prowadzenie produkcji ekologicznej nie mogły być zaliczone do kosztów poniesionych w okresie, za który składany jest wniosek o płatność; naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 5 pkt 4 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez przyjęcie, że Beneficjent nie spełnił warunków wskazanego rozporządzenia i że jego wniosek nie kwalifikuje się do przyznania płatności z uwagi na niespełnienie wymogów rozporządzenia; rażące naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie: a) przepisu art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; b) przepisu art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, c) przepisu art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, d) przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, e) przepisu art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, f) naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego , takich jak: zasada praworządności (art. 6 KPA) zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.) zasada zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.) Formułując w przedstawiony sposób zarzuty skargi, S. T. wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 162, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym". Zostało wydane zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013, poz. 173, ze zm.), dalej zwaną "ustawą o PROW". W pierwszej kolejności podkreślić należy, że pomoc przyznawana jest producentowi rolnemu (§ 3 rozporządzenia wykonawczego), samo rozporządzenie określa zaś m. in. warunki, jakie taki producent rolny (a nie podmiot z nim współdziałający) musi spełnić, by skutecznie ubiegać się o pomoc. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 lit b rozporządzenia "Wysokość pomocy, za każdy z 5 okresów pomocy wynosi nie więcej niż 3.000 zł - w przypadku wspólnotowego systemu jakości żywności, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. c". Stosownie do § 8 ust. 2 pkt 2 lit a tiret drugi rozporządzenia wykonawczego "Wysokość pomocy, za każdy z 5 okresów pomocy oblicza się na podstawie poniesionych w okresie, za który jest składany wniosek o płatność, kosztów kontroli, po przeprowadzeniu której wydaje się certyfikat, o którym mowa w rozporządzeniu nr 889/2008 w załączniku XII - w przypadku wspólnotowego systemu jakości żywności, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. C (...)". Przepis § 9 ust. 5 pkt 2 oraz pkt 4 lit a rozporządzenia wykonawczego stanowi z kolei, iż "Do wniosku o płatność za dany okres dołącza się w przypadku wspólnotowego systemu jakości żywności, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. c - kopię ważnego certyfikatu, o którym mowa w rozporządzeniu nr 889/2008 w załączniku XII, kopie dowodów księgowych potwierdzających poniesienie kosztów, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 2". Z powołanych przepisów wynika, iż warunkiem przyznania płatności z tytułu poniesionych przez Beneficjenta kosztów kontroli i certyfikacji zgodności produkcji rolniczej prowadzonej metodami ekologicznymi jest ich faktyczne poniesienie przez Beneficjenta w okresie pomocy, którego dotyczy dany wniosek o płatność. Prawidłowość takiej interpretacji przywołanych przepisów rozporządzenia wykonawczego potwierdzają jego kolejne unormowania, w szczególności § 9 ust. 6 i 7 rozporządzenia wykonawczego, które wskazują na obowiązek prowadzenia przez Beneficjenta oddzielnej rachunkowości lub korzystanie z odpowiedniego kodu rachunkowego. Z okoliczności tych wynika zaś, że koszty winny być poniesione przez Beneficjenta a nie podmiot trzeci. W przedmiotowej sprawie dokonana przez organ kontrola administracyjna, przeprowadzona na podstawie dokumentacji przedłożonej przez Skarżącego, wykazała, iż koszty związane z uzyskaniem certyfikatu zgodności produkcji rolniczej prowadzonej metodami ekologicznymi poniosła 18 listopada 2014 r. w rzeczywistości [...] Sp. z o.o. Wprawdzie na fakturze VAT nr [...] z [...] listopada 2014 r. (k. 13 akt administracyjnych) jako nabywcę certyfikatu wskazano Skarżącego, jednak z dokumentacji bankowej jednoznacznie wynika, że należność została pokryta 18 listopada 2014 r. z rachunku [...] Sp. z o.o. (k. 12 akt administracyjnych). Wskazać przy tym należy, że [...] Sp. z o.o. zawarła 1 maja 2014 r. ze Skarżącym Porozumienie (k. 28 akt administracyjnych), z którego wynika, że [...] Sp. z o.o. dokona opłaty za kontrolę i certyfikację w imieniu Skarżącego, a następnie Skarżący opłatę tę zwróci wraz z wynagrodzeniem należnym [...] Sp. z o.o. w terminie 21 dni od dnia otrzymania dotacji z programu "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności". Z zapisu tego jednoznacznie wynika, że poniesienia kosztów certyfikacji przez Skarżącego nastąpiłoby pod warunkiem i po przyznaniu pomocy, przy czym mogłoby to nastąpić dopiero po zakończeniu okresu pomocy, którego dotyczy złożony wniosek o płatność. W tak prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że Skarżący nie spełnił warunków uprawniających go do wypłaty pomocy wskazanych w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, z uwagi na brak poniesienia, w okresie za który został złożony wniosek o płatność, tj. od dnia 23 września 2014 r. do dnia 22 września 2015 r., kosztów kontroli. Mając na uwadze wskazane okoliczności, Prezes ARiMR zasadnie uznał, że koszty kontroli wynikające z faktury VAT nr [...]z [...] listopada 2014 r. nie kwalifikują się do refundacji, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania płatności w ramach przedmiotowego działania S. T. Odnosząc się bardziej szczegółowo do zarzutów skargi Sąd wskazuje, co następuje: Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego kosztami kwalifikowalnymi, są wyłącznie koszty poniesione w okresie pomocy, za który jest składany wniosek o płatność. Zgromadzone przez organ w aktach sprawy dowody wskazują, iż Skarżący nie poniósł kosztów kontroli. Za datę poniesienia kosztu kontroli, o którym mowa w § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego należy przy tym przyjąć datę jego faktycznego poniesienia, ustaloną na podstawie dowodów księgowych potwierdzających jego faktyczne poniesienie. Takie stanowisko znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądowo - administracyjnym, w którym podkreśla się, że dokonując wykładni gramatycznej zwrotu "poniesione koszty" należy wskazać, że słowo "poniesione" wskazuje jednoznacznie na tryb dokonany tej czynności i oznacza, że ktoś został już tym kosztem obciążony. W znaczeniu przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego zwrot ten należy rozumieć tak, że zaliczeniu podlegają tylko koszty, które zostały określone i opłacone w tym okresie (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2629/10). Sąd rozpoznający sprawę stanowisko to w pełni akceptuje. Organ był zatem uprawniony do wyrażenia stanowiska, że zobowiązanie (w istocie warunkowe) do poniesienia kosztów kontroli dopiero po uzyskaniu pomocy w ramach przedmiotowego działania, a nie poniesienie tych kosztów w okresie pomocy, jest sprzeczne z celem działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności", polegającym na wsparciu finansowym rolników uczestniczących w systemach jakości żywności poprzez zwrot poniesionych kosztów kontroli w ramach danego systemu jakości żywności. Co istotne, Prezes ARiMR nie dokonał weryfikacji pochodzenia środków finansowych, którymi dokonano zapłaty za przeprowadzenie kontroli i certyfikacji. Zasadnie skupił się na tym, czy dany koszt został poniesiony przez podmiot uczestniczący w programie pomocy i czy nastąpiło to w odpowiednim terminie. Prezes ARiMR przed wydaniem decyzji dokonał przy tym prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a., wskazać należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało uregulowane w przepisach ustawy PROW oraz rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z art. 21 § 1 ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 21 § 2 ustawy PROW w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Dodatkowo, zgodnie z art. 21 § 3 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Mając na uwadze treść wskazanych regulacji, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przyjąć należy, iż w postępowaniu, o którym mowa w art. 21 ustawy PROW, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. To na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Słusznie przyjmuje się również, że art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW stanowi, iż organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Mając na uwadze zobowiązanie strony do przedstawiania wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na podmiot, który z faktu wywodzi skutki prawne (por. m.in. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. wskazać należy, iż przedłożone przez Skarżącego dokumenty w sposób jednoznaczny wskazują, że Skarżący nie spełniał warunków wypłaty środków finansowych, zatem dalsze wzywanie do wyjaśnień nie było uzasadnione. Dlatego też niniejszy zarzut jest bezzasadny. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy PROW oraz art. 10 k.p.a. wskazać należy, iż organ w toku postępowania na żądanie stron udziela im niezbędnych pouczeń, zapewnia czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak, aby Strona wyraziła stosowne żądanie w tym zakresie. Ponadto, wskazać należy, iż Organ swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na dokumentach dostarczonych przez Skarżącego, których prawdziwości Skarżący bynajmniej nie kwestionuje. Dodatkowo, Prezes ARiMR swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o przekazane akta sprawy, a odwołanie nie wprowadziło żadnych nowych okoliczności. W tej sytuacji przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego na etapie odwołania nie było niezbędne. Zważyć również należy, iż Skarżący nie złożył na żadnym etapie postępowania żądania czynnego w nim udziału. Co więcej, w skardze w żadnej mierze nie wskazuje, na czym ewentualne uchybienie przywołanym przepisom procesowym miałoby polegać oraz co istotne, jaki byłby wpływ takiego uchybienia na wynik sprawy. W odpowiedzi na zarzuty naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. wskazać należy, iż Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił przesłanki i przyczyny podjęcia swojego rozstrzygnięcia wskazując jednocześnie na dowody, w oparciu o które ustalił stan faktyczny. W związku z tym nie można uznać za trafne zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. Niezależnie od przedstawionych argumentów podkreślić wypada, że przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu prawa do przyznania i wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności" objętego PROW na lata 2007-2013. Przyjęcie poglądu przeciwnego mogłoby doprowadzić do sytuacji nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o przyznanie tej pomocy. Pomoc finansowa w ramach przedmiotowego działania, będąca instrumentem Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 może być przyznana wyłącznie osobom spełniającym określone przez prawo, zarówno krajowe jak i wspólnotowe, warunki. Jednocześnie stwierdzić należy, iż Skarżący składając wniosek o przyznanie pomocy jak i wniosek o płatność, złożył oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania i wypłaty płatności w ramach niniejszego działania. Zatem, był on świadomy obowiązku poniesienia kosztów kontroli i certyfikacji, o których refundację wnioskował. Warto podkreślić również fakt, że ARiMR stoi na straży ochrony wydatków pochodzących ze środków publicznych, w tym środków finansowych UE. Zgodnie z art. 74 rozporządzenia nr 1698/2005 w celu zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty Państwa Członkowskie przyjmują wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1290/2005. Środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Zatem niedopuszczalna jest sytuacja, w której ARiMR przyznałaby pomoc Beneficjentowi, który nie spełnił wszystkich wskazanych w przepisach warunków jej przyznania i wypłaty. Doprowadziłoby to nie tylko do naruszenia zasady rzetelnego zarządzania finansami, ale również do nierównego traktowania podmiotów biorących udział w postępowaniu o przyznanie i wypłatę tej pomocy. Każdy podmiot biorący udział w takim postępowaniu musi spełniać te same warunki, a ich spełnienie jest oceniane na tych samych zasadach, w oparciu o dokumentację, która jest przedstawiona przez same podmioty na etapie ubiegania się o przyznanie i wypłatę pomocy. Reasumując, Sąd nie stwierdza, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy czy dającym podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 p.p.s.a.). Z tych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.