V SA/Wa 2385/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia ...sierpnia 2010 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; - oddala skargę. M. T. złożył w dniu 15 maja 2009r. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2009r. - zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. nr 170 poz. 1051 z późn. zm.). Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w dniu ... lutego 2010 roku wydał decyzję nr ... w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą przyznał uzupełniającą płatność obszarową (JPO) do powierzchni deklarowanej ... ha oraz przyznał uzupełniającą płatność do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) do powierzchni ... ha. Jednocześnie odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) uzasadniając fakt ten różnicą między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia uzupełniającą płatnością obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (procentowa różnica 100,00%). W dniu 10 lutego 2010r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. zostało złożone - z zachowaniem ustawowego terminu – odwołanie przez M. T.. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR po zapoznaniu się z całością zebranej dokumentacji w sprawie, wydał w dniu ... czerwca 2010r. decyzję Nr ... o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego w P. W/w decyzja została odebrana przez wnioskodawcę w dniu 28 czerwca 2010r. W pouczeniu zawartym w niniejszej decyzji zawarte zostało, że strona ma prawo złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Wnioskodawca w dniu 23 lipca 2010r. (data nadania: 23 lipiec 2010r., data wpływu na kancelarię ... Oddziału Regionalnego ARiMR: 27 lipiec 2010r.) złożył do ... Oddziału Regionalnego pismo zatytułowane "Odwołanie" zaadresowane do Dyrektora ... Oddziału Regionalnego, w którym wskazano: "Odwołuję się od decyzji organu I instancji z dnia ...06.2010r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich ponieważ nie jest zgodna ze stanem faktycznym i pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem". W dniu ... lipca 2010r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 kpa wezwanie, w którym zażądano ustalenia, jaki charakter ma pismo zatytułowane "Odwołanie" zaadresowane do Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W.. W odpowiedzi M. T. w dniu 5 sierpnia 2010r. wyjaśnił, że odwołanie dotyczyło decyzji z ... czerwca 2010 roku wydanej przez Pana Dyrektora ... Oddziału Regionalnego. Wobec powyższego Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR po przeanalizowaniu materiału dowodowego w dniu ... sierpnia 2010r. postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu wyczerpania środków odwoławczych przysługujących stronie na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 20 września 2010r. wpłynęła skarga M. T. na powyższe postanowienie w sprawie niedopuszczalności odwołania. W skardze M. Trzciński podnosi, że "decyzja z dnia ...08.2010r. została wydana w oparciu o mylnie określone uprawy. Podobnie łąki ekstensywne zostały zaklasyfikowane przez obszar wyciętej trawy, a nie na podstawie faktycznych granic działki na której jest łąka ekstensywna. Kłóci się to ponadto z celowością istnienia tych łąk, które miały zapewnić ochronę gatunków roślin i zwierząt, bo np. parę arów łąki było pod wodą i chwilowo nie była wykoszona. Określone uprawy były na działce ... tylko ich granice nie były rozpoznawalne. Łąki ekstensywne były również na zgłoszonym obszarze lub większym i rośliny i zwierzęta skorzystały z idealnych warunków środowiska naturalnego. W związku z powyższym i innymi faktami, jako niezgodna ze stanem faktycznym i niezgodna z prawem". W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonego aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ma pawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. V. W powyższym kontekście należy podnieść, że w decyzji wydanej przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego w dniu ... czerwca 2010r. M. T. został pouczony, iż przysługuje mu prawo wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Organu II instancji w terminie 30 dni od otrzymania decyzji. Jednakże, jak wskazuje dokumentacja zgromadzona w sprawie, wyraźną intencją strony było złożenie środka zaskarżenia jakim jest odwołanie, a taki środek odwoławczy od decyzji ostatecznej nie przysługuje. Strona ponadto była wzywana w dniu ... lipca 2010r. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwaniem nr ..., celem ustosunkowania się, jaki charakter ma pismo zatytułowane "Odwołanie" zaadresowane do Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ... lipca 2010r. M. T. w odpowiedzi na to żądanie w dniu ... sierpnia 2010r. złożył do ... Oddziału Regionalnego pismo, w którym wskazał "Wyjaśniam że odwołanie dotyczyło decyzji z ... czerwca 2010 roku wydanej przez Pana Dyrektora ... Oddziału Regionalnego". Mając na względzie powyższe Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR trafnie w dniu ... sierpnia 2010r. postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia ... czerwca 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. W świetle obowiązującego orzecznictwa NSA, w takich sytuacjach Organ administracji publicznej winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zob. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 14 września 1995r., S.A./Wr 2618/94). VI. Wypada wreszcie wskazać, że argumentacja podniesiona w skardze – nie dotycząca jej przedmiotu – pozostaje poza oceną Sądu. VII. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.