V SA/Wa 2386/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - st. spec. Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę H. B. w dniu [...].05.2008r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) W. wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. We wniosku zadeklarowała grunty rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych [...] ha. W dniu 15.12.2008r w gospodarstwie wnioskodawczyni została przeprowadzona kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej, w oparciu o art. 27 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r. ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 796/2004". Z kontroli tej sporządzono raport, który doręczono skarżącej. W protokole wskazano błąd GR5 polegający na stwierdzeniu nieprawidłowości w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych. W dniu [...].03.2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. wydał decyzję nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008r. W wyniku dowołania strony decyzją nr [...] z [...].08.2009r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy po uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu, jak i dostarczonych przez stronę dowodów i oświadczeń uznał, że ponowne wydanie decyzji będzie wymagać przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego. W dniu 30.09.2009r. w gospodarstwie strony ponownie przeprowadzono kontrolę na miejscu, z kontroli sporządzono raport nr [...], który doręczono stronie. Decyzją z [...].04.2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] ponownie odmówił w- czyni przyznania jednolitej płatności obszarowej i na podstawie art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/ z 29 października 2004r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad stosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców ( Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004r. ze zmianami) nałożył sankcje w wysokości 5 778,45 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Po wniesieniu przez stronę odwołania decyzją nr [...] z [...].07.2010r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na działce rolnej oznaczonej we wniosku jako działka A powierzchnia użytkowana rolniczo wyniosła 6,81 ha, co jest zgodne z deklaracją strony z wniosku obszarowego. Natomiast co do działki B stwierdzono , że działka jest niespójna i zawiera wyłączenia, powierzchnia użytkowana rolniczo na tej działce wynosi 10,22 ha. Na pozostałej części działki w dacie kontroli znajdowały się zadrzewienia, zakrzaczenia i trzcina ze zdrewniałymi łodygami. Wygląd działki świadczył, że nie była ona użytkowana co najmniej od roku. Strona zadeklarowała do płatności 34,06 ha, stwierdzono natomiast powierzchnię 17,03 ha. Ponieważ różnica powierzchni przekracza 50% słusznie organ I instancji nałożył sankcję, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W skardze z dnia 3.09.2010r. na tą decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, H. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w W. zarzuciła naruszenie art. 76§ 1, 77 §1 i 80, 79 § 1 i 2 oraz 107 k.p.a. Wskazała, że o tych uchybieniach pisała w odwołaniu od decyzji I instancji, jednak nie znalazły one wyjaśnienia w postępowaniu i decyzji w drugiej instancji. Zarzuciła, iż w zebranych dokumentach brak jest wiarygodnych pomiarów łąk dokonanych w 2008r.; taki dowód został sporządzony w 2009r., jednak bez jej obecności i to pomimo, że dostarczyła w Oddziale Regionalnym ARiMR świadectwo lekarskie o uczestnictwie w zajęciach rehabilitacyjnych. Pierwszy dokument został jej dostarczony w marcu 2009r., natomiast rzeczywisty pomiar łąk i fotografie zostały wykonane dopiero we wrześniu 2009r., nie może więc służyć za dowód jaki był stan działki w 2008r. Dodatkowo nie jest dla skarżącej jasne skąd ARiMR wziął procent przedeklarowania większy niż 50, jej zdaniem, aby ten ułamek miał wyrażać procent przedeklarowania musi się odnosić do powierzchni deklarowanej, a nie kwalifikowanej. W piśmie procesowym z 4.11.2010 r. Skarżąca wskazała, że jej teren został zgłoszony do listy obszarów Natura 2000 i jako taki podlega ochronie jako siedlisko ptactwa, motyli oraz ważek, w związku z tym pewne obszary nie mogą być użytkowane rolniczo jak dotychczas, a inne zachowanie jest zagrożone postępowaniem karnym. Wskazała też, że właściwa kontrola jej terenu miała miejsce we wrześniu 2009, a art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29.10.2004r został skreślony Rozporządzeniem nr 316/2009 (Dz.Urz. UEL 2009.100.3) w dniu 17.04.2009r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając sprawę z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie posiada wad tego rodzaju, które uzasadniałyby jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.z 2007r. nr 35 poz 217) dalej ; "ustawa o płatnościach", mającego zastosowanie do płatności na 2008r., o które wystąpiła skarżąca, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zd. 2 rozporządzenia nr 1782/2003. Warunkiem przyznania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, utrzymywanie wszystkich gruntów zgodnie z normami oraz nadanie rolnikowi numeru identyfikacyjnego. Zatem warunkiem ubiegania się o dopłaty jest m.in. wykazanie, że na deklarowanych obszarach jest prowadzona odpowiednia gospodarka. Nie wszystkie bowiem posiadane przez wnioskodawcę grunty mogą korzystać z przywileju dopłat, a tylko te, na których jest prowadzona działalność rolnicza zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 kwietnia 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2007r. Nr.46 poz.306 ze zmianą wprowadzoną z dniem 2008.03.14 - Dz.U.2008.44.266). Do warunków tych należy m.in. w przypadku łąk i pastwisk - koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca, lub wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw. Grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem przypadków określonych w § 4 rozporządzenia. Organ prowadząc postępowanie wyjaśniające może się posługiwać wszelkimi metodami służącymi weryfikacji spełnienia ww. wymogów przyznania wnioskowanego rodzaju płatności. Jedną z takich metod jest kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej, co oznacza, że pomiar działek został dokonanych przez inspektorów terenowych w terenie, częściowo za pomocą urządzenia GPS, częściowo za pomocą innych metod pomiaru, takich jak taśma miernicza, tachimetr elektroniczny, częściowo metodami kombinowanymi. Oznacza to, że powierzchnia faktycznie użytkowana na poszczególnych działkach rolnych została ustalona na podstawie pomiaru w terenie. Przepis art. 30 ust. 1 ww. ustawy o płatnościach uprawnia Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do dokonywania kontroli na miejscu. Kontroli dokonują pracownicy posiadający imienne upoważnienie Prezesa ARiMR (art. 31 ust. 1 ustawy), osoby przygotowane i przeszkolone do wykonywania tego rodzaju czynności. Z kolei zgodnie z art. 30 rozporządzenia nr 796/2004 powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy pomiarach wynikających z pomiarów krajowych. Na podstawie art. 31 ust 4. ustawy o płatnościach czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli, zgodnie z art. 23 a rozporządzenia nr 796/2004. Z kolei ten ostatni przepis wskazywał, że kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli, zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. W gospodarstwie skarżącej przeprowadzono dwie kontrole – 15.12.2008r. oraz 30.09.2009r., z których sporządzono raporty doręczone skarżącej. W trakcie obu kontroli sporządzono również materiał fotograficzny dokumentujący stan faktyczny uprawianych działek. Wobec przyjęcia za usprawiedliwione zastrzeżeń skarżącej podniesionych w dowołaniu od decyzji z dn. [...].03.2009r., dotyczących pomiarów działki B (nr ewidencyjny 253) i uchylenia przez organ odwoławczy tej decyzji wydanej w pierwszej instancji, dokonano drugiej kontroli – we wrześniu 2009r., której wyników skarżąca w zasadzie nie kwestionuje. Skarżąca kwestionowała natomiast w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, iż kontrole przeprowadzono pod jej nieobecność, chociaż dostarczyła zaświadczenie lekarskie, dokumentujące niemożność uczestniczenia w kontroli. Należy jednak uznać, że te zastrzeżenia nie mogą zostać uwzględnione i doprowadzić do pozbawienia wyników kontroli mocy dowodowej. Jak wyżej wskazano zarówno z ustawy krajowej, jak i z art. 23 a rozporządzenia nr 796/2004 nie wynika obowiązek organu przeprowadzenia czynności kontrolnych w obecności rolnika. Co za tym idzie, niestawiennictwo rolnika nie tamuje przebiegu kontroli i pozostaje bez wpływu na jej wynik. Zatem przeprowadzenie ich pod nieobecność H. B. nie stanowiło naruszenia prawa. Słusznie w dopowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w W. wskazał, iż część zarzutów skarżącej dotyczy de facto decyzji z dnia [...].08.2009r. nr [...] uchylającej decyzję Kierownika Biura Powiatowego i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Należy jednak zauważyć, że skarżąca nie składała skargi na tę decyzję przez co stała się ona prawomocna. W wyniku decyzji z [...].08.2009r. sprawa została rozpoznana ponownie – w dwóch instancjach administracyjnych, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dlatego też, aby zarzuty skargi były skuteczne winny dotyczyć tego ponownego postępowania. W tym miejscu należy też przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych toczącym się przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wszystkie zasady i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie. Zgodnie z treścią art.3 ust. 2 ustawy o płatnościach organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc postępowanie są obowiązane stać na straży praworządności, jak również zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie zgodnie z ust. 3 tego artykułu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu , są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Z uregulowań tych wynika, że w postępowaniu przed organami Agencji ograniczeniu ulega zasada prawdy obiektywnej oraz wynikający z niej obowiązek organu zawarty w art. 77 k.p.a., do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Konsekwencją wprowadzenia ww. zmian jest konieczność wzmożenia aktywności stron postępowania, które nie mogą już oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy. Wyżej wymienione zasady mają takie znaczenie w niniejszym postępowaniu, iż skarżąca nie może ograniczyć się do samego kwestionowania wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego, powinna natomiast przedstawić dowody, iż stan faktyczny jest odmienny od przyjętego w sprawie. Takich dowodów nie przedstawiła. Tymczasem z wyników kontroli dokonanych w gospodarstwie rolnym skarżącej (przede wszystkim z kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2009r., ale również i z materiałów zebranych podczas kontroli 15.12.2008r. w szczególności materiału fotograficznego znajdującego się w aktach administracyjnych) wynika, iż uprawnione były wnioski organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdzono odnośnie działki B, że znajdują się na niej zadrzewienia i zakrzaczenia oraz trzcina ze zdrewniałymi łodygami, zaś wygląd działki świadczy, że nie była ona użytkowana rolniczo od co najmniej roku. Na dołączonym do raportu z kontroli szkicu zaznaczono tereny kwalifikujące się do płatności. Skarżąca nie przeciwstawiła tym ustaleniom i twierdzeniom żadnych dowodów przeciwnych świadczących o tym, że działka była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej takich jak np. zeznania świadków potwierdzających dokonywanie zabiegów agrotechnicznych, dowody zakupu środków ochrony roślin lub zapłaty za wynajem sprzętu rolniczego itp. H. B. w toku postępowania administracyjnego złożyła tylko jedno zdjęcie na okoliczność, że 13.06.2007r. miały u niej miejsce sianokosy (kiedy postępowanie dotyczyło płatności za 2008r.) i ograniczała się do kwestionowania przeprowadzenia kontroli – bez zagwarantowania jej uczestnictwa. Te działania z ww. przyczyn nie mogły odnieść skutku. Nie są również zasadne zarzuty skargi dotyczące błędnego zastosowania przez organ art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/ z 29 października 2004r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad stosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców ( Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004r. ze zmianami) i wyliczenia sankcji. Zgodnie z tym przepisem , jeżeli różnica procentowa między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną mieści się w przedziale od 3%do 30% płatność na dany rok zostaje pomniejszona o kwotę stanowiącą dwukrotność stwierdzonej różnicy. Jeżeli różnica przekracza 50% rolnikowi odmawia się płatności, nadto nakłada się na niego sankcję, która będzie potrącana w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku, w którym wykryto nieprawidłowości. Przepis ten wyraźnie mówi o powierzchni stwierdzonej, jako o punkcie odniesienia: "(...) ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% stwierdzonego obszaru (...)". W przypadku skarżącej powierzchnia zadeklarowana do jednolitej płatności wynosiła 34,06 ha, w wyniku kontroli stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności (powierzchnia stwierdzona) wynosi 17,03 ha, zatem różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem wynosi 17,03 ha. Jest to więc 100% stwierdzonego obszaru. Nie jest też zasadny zarzut, który skarżąca podnosiła już w toku postępowania administracyjnego, iż jej teren został zgłoszony do listy obszarów Natura 2000 i jako taki podlega ochronie jako siedlisko ptactwa, motyli oraz ważek, w związku z tym pewne obszary nie mogą być użytkowane rolniczo jak dotychczas, a inne zachowanie jest zagrożone postępowaniem karnym. W niniejszym postępowaniu skarżąca domaga się bowiem płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, tzw. trwałych użytków zielonych, zatem - dla otrzymania dopłat - obowiązywało ją utrzymanie gruntów rolnych zgodnie z warunkami określonymi w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 kwietnia 2007r. w sprawie minimalnych norm. Trzeba podkreślić, iż nie była ona beneficjentem programów rolno środowiskowych, ani nie zgłaszała tych terenów w ramach działania płatności dla obszarów NATURA 2000 czy związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej. W tym ostatnim przypadku, zgodnie z § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia obowiązywałoby ją koszenie i usuwanie okrywy roślinnej w terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodnie zaś ze zgłoszeniem do płatności we wniosku na 2008r. trwałe użytki zielone powinny być wykoszone i zebrane do 31 lipca każdego roku. Nie jest też zasadny zarzut dotyczący utraty mocy obowiązującej art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973 z 29 października 2004r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad stosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004r. ze zmianami), w czasie "właściwej kontroli mojego terenu, we wrześniu 2009r.". Przepis ten nie reguluje bowiem zasad przeprowadzania kontroli, lecz sankcje za zawyżenie powierzchni zgłoszonej we wniosku do dopłat w ramach jednolitej płatności obszarowej i jako przepis prawa materialnego ma zastosowanie do naruszeń, które miały miejsce w czasie jego obowiązywania. Przepis ten obowiązywał w 2008r., którego to roku dotyczy wniosek skarżącej będący przedmiotem niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.