V SA/Wa 2389/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. O. na pismo Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: - odrzucić skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do A.O., J.O. i M. O. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lutego 2006 r. wraz z odpisem tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej wraz z pouczeniem o prawie złożenia zarzutów zostało skutecznie doręczone w dniu [...] lutego 2006 r. W dniu 7 sierpnia 2006 r. organ egzekucyjny dokonał u dłużnika zajętej Wierzytelności -ZUS w O. zajęcia prawa majątkowego na łączną kwotę [...] zł. Zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego zostało przesłane na adres zameldowania J. O. [...] oraz wskazaną przez nią skrzynkę pocztową. Zawiadomienia zostały odebrane przez skarżącą osobiście (w dniu 18 sierpnia 2006 r.) oraz jej męża (w dniu 9 sierpnia 2006 r.). Skarżąca zarzuty wniosła w dniu 30 sierpnia 2006 r. - czyli z naruszeniem terminu do ich wniesienia - nie składając równocześnie wniosku o przywrócenie terminu do zgłoszenia zarzutów. W dniu [...] września 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w O. wydał postanowienie nr [...] stwierdzając bezskuteczność zarzutów jako uchybiających terminowi do ich wniesienia. Postanowienie zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu [...] września 2006 r. W dniu 25 kwietnia 2007 r. wpłynął do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - tytułu wykonawczego nr [...]. We wniosku skarżąca zarzuciła decyzji administracyjnej - tytułowi wykonawczemu nr [...] sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z przepisem art. 36 i 37 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. 11, z 2005 r. Nr 41. poz. 398 z późn. zm.) oraz to, że decyzja nie została skierowana do stron postępowania. W odpowiedzi na powyższy wniosek do skarżącej zostało skierowane pismo nr [...] z [...] lipca 2007 r., w którym wskazano, m.in. że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nie można uznać go za decyzję administracyjną. Skoro zatem zaskarżony akt nie jest decyzją to odmowa stwierdzenia nieważności nie następuje w formie decyzji, jak tego wymaga art. 157 § 3 k.p.a., a jedynie w formie zwykłego pisma. Na powyższe pismo J. O. w dniu 7 sierpnia 2007 r. (data nadania pocztowego) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Skarżąca zarzuciła organowi m.in. to że pismo Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2007 r. nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej zgodnie z ustawą – Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności nie zawiera pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej ustawy p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy p.u.s.a.). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjnoprawnych sensu largo tj. spory, co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim, ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16). Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej ustawy p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 3 §2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach ( §3 art. 3 ustawy p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, postanowień, względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania czy sprawa podlega jego kognicji. W tym zakresie – w odniesieniu do przedmiotowej sprawy - miarodajne będzie ustalenie czy zaskarżone przez stronę pismo można uznać za decyzję administracyjną oraz czy w przepisach prawa materialnego i ustrojowego znajdują się podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie, przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej formy bądź też jej nieużycie nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający, co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego) jest przepis prawa powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej (postanowienie NSA z dnia 18 marca 1996 r. sygn. SA/Ka 347/96, LEX nr 28712). W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego wydanego przez Wojskową Agencję Mieszkaniową. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej poinformował stronę skarżącą, że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, nie można go zatem uznać za decyzję w rozumieniu przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Prezes WAM w ww. piśmie podkreślił, że odmowa stwierdzenia nieważności działania administracji nie będącego decyzją administracyjną następuje w formie pisma, gdyż brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu pismo Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2007 r. nie jest decyzją w rozumieniu przepisów ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego albowiem nie zawiera ono rozstrzygnięcia. Nie służą od niego zatem środki zaskarżenia przewidziane w tym kodeksie ani skarga do sądu administracyjnego. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd rozważył, czy zaskarżone pismo Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu wskazane przez skarżącą pismo nie mieści się w kategorii przedmiotów zaskarżania określonych w przepisie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Ponieważ zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Prezesa WAM z dnia [...] lipca 2007 r. nie mieści się wśród aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a brak jest również przepisu ustawy szczególnej, który przewidywałby sądową kontrolę tego rodzaju pisma, Sąd uznał skargę za niedopuszczalną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, iż tytuł wykonawczy nie jest decyzją w rozumieniu przepisów ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz że Prezes WAM nie był władny do wydania decyzji opartej na art. 157 § 3 k.p.a., gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnych. Jednak zdaniem Sądu pozbawione uzasadnienia jest twierdzenie organu, że odmowa stwierdzenia nieważności działania administracji nie będącego decyzją administracyjną następuje w formie pisma, albowiem postępowanie które zostało przez stronę błędnie uruchomione powinno zostać formalnie zakończone. Trudno uznać, że na gruncie obowiązującej regulacji postępowania administracyjnego takim zakończeniem jest kierowanie do strony pisma. Przyjęcie takiego rozwiązania byłoby niekorzystne dla stron, gdyż w razie błędnego działania organu administracji pozbawiłoby je jakiejkolwiek możliwości kwestionowania działania organu, a tym samym uniemożliwiłoby ochronę ich praw. A zatem zdaniem Sądu w przypadku gdy postępowanie, które zostało błędnie przez stronę uruchomione jako bezprzedmiotowe powinno być formalnie zakończone rozstrzygnięciem, które w trybie sądowej kontroli będzie podlegało weryfikacji. Natomiast w sytuacji gdy organ nie zakończy prowadzonego postępowania wydaniem stosownego aktu lub gdy nie podejmie czynności mimo istnienia ustawowego obowiązku wówczas stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu, którą można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.