V SA/Wa 240/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA Ewa Jóźków (spr.), Sędzia NSA Piotr Piszczek, Protokolant Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2006 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. B. - pismem z dnia 21 grudnia 2005 r. - wystąpił z wnioskiem o umorzenie swojego zadłużenia wyjaśniając, iż od 2003 roku nie otrzymywał żadnego wynagrodzenia, w związku z czym nie był w stanie płacić składek ZUS. Wnioskodawca wskazał ponadto, iż od dwóch tygodni przebywa w Wielkiej Brytanii w sprawach osobistych oraz zaznaczył, iż ciążą na nim duże zobowiązania wobec syna i innych instytucji. Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) - powołując w podstawie prawnej przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s. - odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika. Po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika skarżącego z 12 lipca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes Zakładu) zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż istniejące po stronie skarżącego zadłużenie powstało w wyniku nieuregulowania składek powstałych z tytułu prowadzonej przez niego w okresie od września 1998 r. do listopada 2002 r. działalności gospodarczej pod nazwą R. Analizując sytuację majątkową Strony organ wskazał, iż obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, pozostaje na utrzymaniu rodziców, nie posiada nieruchomości, ruchomości, wierzytelności, ani udziałów w firmach i przedsiębiorstwach. Wnioskodawca jest kawalerem i ma na utrzymaniu 10-letniego syna na rzecz którego zobowiązał się płacić dobrowolne alimenty. W toku postępowania podniesiono ponadto, iż skarżący od lat cierpi na łuszczycę, której leczenie jest kłopotliwe i kosztowne, zaś obecnie nie może liczyć na pomoc materialną ze strony rodziców, bowiem pozostają bez pracy. Organ wskazał również, iż całość zadłużenia figurującego na koncie Strony objęta jest egzekucją administracyjną prowadzoną przez Naczelnika Urzędu Skargowego w T. oraz egzekucją z rachunku bankowego. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Prezes Zakładu postanowił utrzymać w mocy wcześniejszą decyzję Zakładu podnosząc, iż w sprawie nie zachodzi żaden ze stanów wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W szczególności wskazał, iż wobec skarżącego prowadzona jest egzekucja przez naczelnika urzędu skarbowego, który nie stwierdził jej nieskuteczności i w tym stanie rzeczy - mimo trudnej sytuacji materialnej Strony - brak jest podstaw do umorzenia zaległości. Ponadto - w ocenie organu - w sprawie nie zachodzi niemożność wywiązania się z zobowiązań wobec ZUS w dłuższym okresie czasu, za czym przemawia zarówno młody wiek skarżącego jak i okoliczność, iż uzyskuje on dochody z tytułu zatrudnienia za granicą. W skardze z 21 września 2006 r. na powyższą decyzję J. B. wniósł o uwzględnienie jego trudnej sytuacji życiowej i majątkowej. Skarżący nie sformułował konkretnych zarzutów wobec postępowania organów orzekających w jego sprawie, jak również nie wskazał na naruszenie konkretnych przepisów stanowiących podstawę wydania skarżonej decyzji. Podniósł, iż nie posiada żadnego zawodu oraz stałego zatrudnienia. Z uwagi na problemy zdrowotne przeszedł załamanie nerwowe. Prowadzenie własnej działalności gospodarczej było warunkiem jego zatrudnienia w firmie T., jednakże od ponad trzech lat nie otrzymał z tego tytułu żadnych pieniędzy. Obecnie podjął sezonową prace w Anglii, która kończy się w listopadzie. Uzyskane dochody pozwolą mu spłacić zaległe alimenty wobec syna. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podniesienia wymaga, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Badając w powyższym świetle zaskarżoną decyzję, tj. oceniając orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi a także z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej uchylenia zgodnie z żądaniem skargi. Przed przejściem do oceny kolejnych zarzutów przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności. Przesłanki, jakimi organ powinien kierować się przy wydawaniu decyzji określone zostały w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie) - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa) uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kpa. I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Pamiętać także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Należy wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) -ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy. Zdaniem Sądu organ w sposób uzasadniony przyjął, że sytuacja materialna skarżącego oraz jego rodziny nie przemawia za umorzeniem należności. Wskazać należy, iż skarżący uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia poza granicami kraju oraz jest osobą młodą, zdolną do wykonywania pracy w przyszłości. Analiza zebranego materiału nie wskazuje również by rodzina skarżącego znajdowała się w stanie ubóstwa, czy też innymi słowy rzecz ujmując znajdowała się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zatem organ słusznie przyjął, iż powyższe okoliczności nie pozwalają uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi Strony, tym bardziej, że ustawowe regulacje egzekucji administracyjnej zakładają ograniczenia w prowadzeniu egzekucji w stosunku do należności otrzymywanych przez wnioskodawcę i przewidują daleko posuniętą ochronę dłużnika. Mimo tego, iż skarżący nie formułuje zarzutów w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. są podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.