V SA/Wa 2406/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, asesor WSA - Marta Laskowska, Protokolant - Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z dnia [...] sierpnia 2007 r. wniesionej przez R.B. jest decyzja Prezesa Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako Prezes Zakładu) z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy - wraz z odsetkami. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: R. B. we wniosku z dnia [...] marca 2007 r. wystąpił o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za okres 0/2 1999 – 03/2001 (wraz z odsetkami) w kwocie [...] zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres 12/1999, 06/2000, 10/2000- 03/2001 (wraz z odsetkami) w kwocie [...] zł, na Fundusz Pracy za okres 06/2000, 10/2000 – 03/2001 (wraz z odsetkami ) w kwocie [...] zł. Łącznie wnosił o umorzenie z powyższych tytułów kwoty [...] zł. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest w trudnej sytuacji życiowej, jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się z prac dorywczych i sezonowych, gdyż stan zdrowia nie pozwala mu podjąć stałej pracy. W [...] r uległ wypadkowi w wyniku czego została uszkodzone lewa dłoń- palce III, IV, V. Żona jego nie pracuje, nie ma prawa do zasiłku. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11 poz. 74), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wymieniając przypadki, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności bowiem od dnia [...]12.2000 r. należności z tytułu składek objęte są postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W., a postępowania tego nie zakończono stwierdzeniem całkowitej nieściągalności. Ponadto Zakład podniósł, że Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, która ma wymierną wartość i może stanowić przedmiot zabezpieczenia hipotecznego. W niniejszej więc sytuacji nie zachodzą, zdaniem ZUS, także przypadki przewidziane w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako Rozporządzenie, kiedy to składki mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powtarzając argumentację organu I instancji. Ponadto Prezes Zakładu podkreślił, że decyzja o umorzeniu ma charakter uznaniowy, zaś analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykazała, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi Wnioskodawcę i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto Zakład, jako podmiot wykonujący przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych obowiązany jest podejmować działania mające na celu odzyskanie należności Zakładu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (i załącznikach do niej). Skarżący wnosił o wnikliwe rozpatrzenie skargi, wskazywał że Komornik skarbowy nie dopełnił swoich obowiązków, gdyż zajął jego samochód osobowy 6 lat temu i do tej pory nie dokonał jego sprzedaży, co pozwoliłoby w znacznej części na zaspokojenie zaległości wobec ZUS. Załączył 4 dowody wpłaty na rzecz ZUS, podkreślił że kłopoty finansowe zaczęły się od wypadku, wskazał na swoją trudną sytuację zdrowotną i majątkową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto Prezes Zakładu podniósł, że Skarżący nie jest zadłużony w innych instytucjach, jest właścicielem samochodu marki [...] nr rejestracyjny [...], rok produkcji 1983. Jest także, wraz z żoną, użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. Leśnej 12 w T. Organ stwierdził, że według spostrzeżeń inspektora przeprowadzającego ustalenia, "warunki mieszkaniowe skarżącego (luksusowo wyposażony dom) świadczą o bardzo dobrej sytuacji finansowej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a." W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 kpa zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sad oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach- pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności- w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ustalenia organu nie są prawidłowe, a wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego pochopne. Przedmiotem rozpoznania był wniosek R. B. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, szczegółowo wymienionych wyżej, w łącznej kwocie [...] zł. Skarżący prowadził działalność gospodarczą z przerwami od dnia 01.05.1996 r. do dnia 01.04.2001 r. na podstawie wpisu w ewidencji działalności gospodarczej nr [...] z dnia [...]04.1996 r. prowadzonej przez Urząd Gminy T. Nie zatrudniał pracowników. W wyniku wypadku w [...] r. doznał urazu lewej dłoni, która jest dotąd niesprawna (dowód: zaświadczenia lekarskie k - 5, 6, 7, 8,10 akt adm.). Jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku, jego żona także nie pracuje. Dwoje dorosłych dzieci jest na własnym utrzymaniu, jedno na utrzymaniu Skarżącego. Nie korzystał ze świadczeń pomocy społecznej. Utrzymuje się z prac dorywczych, sezonowych i pomocy rodziny. Jest właścicielem samochodu osobowego marki [...], rok produkcji 1983, który został zajęty przez komornika w marcu 2001 r. (k. 9 akt adm.). Wówczas został wyceniony na [...] zł, jednakże obecnie jego wartość jest z pewnością dużo niższa. Posiada nieruchomość(użytkowanie wieczyste) położoną w T. przy ul. Leśnej 12 dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...]. W domu znajdującym się na tej nieruchomości mieszka wraz z rodziną. Zdaniem organu prowadzącego postępowanie dom jest luksusowo wyposażony (k. 32 akt adm., k. 3 akt sądowych), co świadczy o bardzo dobrej sytuacji finansowej. Zdaniem sądu, określenie "luksusowo wyposażony" jest nieostre i wymaga doprecyzowania, którego nie ma. Z jednej strony "luksusowe wyposażenie" może oznaczać eleganckie , drogie wykończenie budynku, np. w podłogi z drogiego drewna, marmury, glazurę i terakotę bardzo wysokiej jakości – co wcale nie oznacza, że da się to wykończenie rozmontować, zerwać, oddzielić od ścian i podłogi bez uszczerbku i sprzedać uzyskując środki na spłatę zaległości wobec ZUS, z drugiej strony- może oznaczać wyposażenie w kosztowny sprzęt elektroniczny, drogi sprzęt kuchenny, wysokiej klasy meble, obrazy czy inne np. mające wartość zabytkową przedmioty. Temu drugiemu rozumieniu powyższego określenia przeczy protokół oględzin sporządzony przez st. inspektora E. Z., która wymieniając w nim działkę i samochód napisała: "innych nieruchomości i wartościowych ruchomości nie posiada’" (k. 26 akt adm.). Ponadto, zdaniem sądu, samo przyjęcie założenia, że posiadanie domu z działką oznacza możliwość ściągnięcia zaległości z tytułu nieopłaconych składek jest nieprawidłowa. Oznacza bowiem, że jedyną możliwością pozyskania środków jest sprzedaż , co pozbawiłoby Skarżącego, jego żonę i dwóch synów, w tym jednego - jak ustalił organ pozostającego na jego utrzymaniu - możliwości zaspokojenia podstawowego, elementarnego prawa dla każdego człowieka - posiadania miejsca do zamieszkania. Co więcej - zmusiłoby samego Skarżącego, jak też jego rodzinę, do korzystania z pomocy opieki społecznej aby móc przeżyć. Należy zauważyć, że organy administracji, poza zacytowaniem stosownych przepisów prawnych, ograniczyły się do ogólnikowych stwierdzeń i powołały się na uznaniowy charakter decyzji. Organy przeciwstawiły interes publiczny - rozumiany jako interes jednego z działów finansów publicznych (finansów ubezpieczeń społecznych) - indywidualnemu interesowi obywatela. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem jak przyjmuje się w orzecznictwie, w tym w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Należy także pamiętać, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, decyzja Prezesa ZUS ma charakter uznaniowy, co nie powinno oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest to rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzenie gruntownej analizy stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień. W niniejszej sprawie zabrakło ustalenia wysokości comiesięcznych kosztów ponoszonych przez stronę skarżącą w związku z utrzymaniem własnym, żony i syna (żywność, ubrania, leki itp.) comiesięcznych wydatków niezbędnych na utrzymanie zajmowanego domu (ogrzewanie, prąd, gaz) i zestawienia ich z comiesięcznymi dochodami strony. Bez analizy materiału dowodowego pod kątem dochodów Skarżącego, majątku jakim dysponuje, możliwości zarobkowych z uwzględnieniem wieku, sytuacji rodzinnej i zdrowotnej jego i rodziny i porównania go z podstawowymi potrzebami jego i jego rodziny powoduje, że stwierdzenie organu, iż zapłacenie zaległych składek nie pozbawi jego i rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest stwierdzeniem nie popartym żadnymi argumentami. Tak samo automatyczne przyjmowanie jako wartościowego starego samochodu jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Należy jednak wskazać, że uchylenie decyzji nie oznacza, że wniosek Skarżącego o umorzenie zaległości na rzecz ZUS uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, bowiem rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji organów, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji.