V SA/Wa 2406/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant - spec. Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej oraz rozłożenie tej należności na raty oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P.M., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. karę pieniężną w wysokości [...] PLN. Decyzja ta jest ostateczna. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r., potwierdzonym ponownymi wnioskami z dnia [...] marca 2010 r. – P. M. wniósł o umorzenie kary pieniężnej w kwocie [...] PLN, wskazując za podstawę swoją sytuację majątkową. Organ wezwał wnioskodawcę do udokumentowania przesłanek uzasadniających zastosowanie wobec niego umorzenia należności. P. M. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. opisał szczegółowo swoją trudną sytuację majątkową, ponadto złożył stosowną dokumentację świadczącą o złej sytuacji finansowej jego i jego przedsiębiorstwa. W wyniku rozpatrzenia wniosku Skarżącego M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił umorzenia kary w całości lub w części oraz rozłożył tę karę pieniężną wnioskodawcy na dwanaście rat płatnych w kwocie [...] PLN każda. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego – stosownie do treści art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 – orzekł o odmowie umorzenia w całości kary pieniężnej i o rozłożeniu kary. W motywach – po szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego i dokumentów, jakie złożył wnioskodawca oraz przepisów jakie mają w sprawie zastosowanie – wskazano, że odnośnie wnioskodawcy nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 56 ustawy o finansach publicznych, dlatego organ odmówił umorzenia należności, przychylił się zaś do wniosku o rozłożenie na raty. W efekcie złożonego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 56, art. 57 pkt 1 i 3 w zw. z art. 60 i 64 ust. 1 powołanej ustawy o finansach publicznych – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W uzasadnieniu – po opisaniu stanu faktycznego i przedstawieniu treści przepisów mających zastosowanie – wskazano, że kwestie będące przedmiotem zaskarżonej decyzji są pozostawione swobodnemu uznaniu. Organy nie muszą się przychylać do wniosku strony – mogą to zrobić w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi. Organ ponadto ocenił sytuację majątkową Skarżącego i jego przedsiębiorstwa i wskazał, że nie uzasadnia ona zgody na umorzenie kary, jest natomiast podstawą do wyrażenia zgody na rozłożenia kary na raty, jak dokonano w zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł P.M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, skutkujące odmową umorzenia kary pieniężnej. W efekcie zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i uwzględnienia wniosku o umorzenie kary pieniężnej ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu wskazał, iż organ nie przeanalizował dokumentów, które przedłożył, a które wskazywały, że zapłata kary spowoduje utratę płynności finansowej i będzie grozić jej likwidacją. Organ – zdaniem Skarżącego – w ogóle nie rozważył kondycji firmy i nie odniósł sie do zarzutów, które podniesiono w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego – wnioskując o jej oddalenie – podniósł argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 z p. zm.), w której zgodnie z art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1, stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl powołanego przepisu ww. oraz art. 57 ustawy należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Art. 56 ust. 1 stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z ww. przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 55 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności. Innymi słowy odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (patrz: uchwała SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285; wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417). Dodatkowo wskazać należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.01.2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz www.nsa.gov.pl). Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Generalny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo przeprowadził w ramach postępowania odwoławczego postępowanie dowodowe w odpowiednim zakresie i bez naruszania granic swobodnej oceny dowodów uznał, iż wobec Skarżącego nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych umożliwiająca umorzenie obciążających ich należności. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w toku prowadzonego postępowania P. M. został wezwany do wskazania przesłanek uzasadniających pozytywne załatwienie wniosku oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających istnienie tych przesłanek. Skarżący przedstawił te dokumenty, organ I instancji ustosunkował się do nich w treści swojej decyzji, organ II instancji zaś, zgodnie ze wskazaniem zawartym w przepisie art. 15 k.p.a. rozpoznał ponownie sprawę, odnosząc się do większości argumentów podniesionych w odwołaniu. W zaskarżonej decyzji znalazły się odniesienia organu II instancji do kwestii podniesionych w odwołaniu, a mianowicie występowania ważnego interesu dłużnika wynikającego w faktu, że zapłata kary spowoduje utratę płynności finansowej i będzie grozić jej likwidacją, przeprowadzono również - choć szczątkowo - analizę kondycji finansowej firmy Skarżącego. Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego uznania administracyjnego nie można mylić z dowolnością działania organu. Organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu rozstrzygnięcia korzystając ze swobody uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organu. W ocenie Sądu w badanej sprawie organ, wypełniając regulację przepisu art. 107 § 3 k.p.a., odniósł się do większości zebranego materiału dowodowego w aspekcie przesłanek umorzenia zaległości określonych w ustawie o finansach publicznych, rozważając go przy tym w świetle ważnego interesu dłużnika. Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 13 grudnia 2007 r. . sygn. akt V SA/Wa 1991/07 (LEX nr 484910), w którym wywiedziono, że: "Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności (...). Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu". Tym samym należy stwierdzić, że organ przy rozpatrywaniu sprawy będącej przedmiotem skargi nie naruszył wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, ze szczególnym uwzględnieniem przepisu art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa a dokonane ustalenia organu są spójne i logiczne, i nie wykraczają poza zakres swobodnej oceny dowodów. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesione przez Skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, m.in. braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich argumentów podniesionych przez Skarżącego i nie uwzględnienie jego ważnego interesu. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego argumentów, to jednak organ w sposób czytelny wyartykułował przesłanki, jakimi się kierował odmawiając umorzenia należności pieniężnej. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.