V SA/Wa 2412/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy skargę oddala Pismem z dnia 14 października 2004 r. B. T. (zwana dalej "Skarżącą") wniosła o umorzenie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 1999 r. do kwietnia 2004 r. Podniosła, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i w związku z tym nie jest w stanie spłacać powstałego zadłużenia. Wskazała również, że umorzenie zaległych należności pozwoli na bieżącą spłatę zobowiązań i ureguluje jej sytuację w zakresie starania o uzyskanie uprawnień do świadczenia emerytalnego. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Zakład") odmówił Skarżącej umorzenia zaległych składek we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu Zakład wskazał, że Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w zakresie handlu w oparciu o wpis do ewidencji gospodarczej, który został wykreślony na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2004 r. Zakład wskazał ponadto, że na jego wniosek i na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. wszczął egzekucję administracyjną w celu ściągnięcia zaległych należności. Organ ustalił ponadto, że Skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym działki położonej przy ul. [...] o nr ewid. [...] w udziale wynoszącym 1/22 jej części, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W dniu [...] października 2003 r. Zakład dokonał zabezpieczenia hipotecznego swej należności poprzez wpis do księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości. Organ zaznaczył, że Skarżąca utrzymuje się z dzierżawy stoiska handlowego położonego przy ul. [...]. Przywołał treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określającego warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, wyjaśniając jednocześnie, że ze względu na realizowane postępowanie egzekucyjne oraz posiadany majątek organ nie może w przypadku Skarżącej stwierdzić całkowitej nieściągalności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - orzekający w sprawie w wyniku złożenia przez Skarżącą wniosku o ponowne jej rozpatrzenie - decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] marca 2005 r. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1650/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji Prezesa Zakładu, ponieważ organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek był Minister Polityki Społecznej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu jako organowi właściwemu na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od marca 1999 r. do kwietnia 2004 r. w łącznej kwocie [...] zł. Wyrokiem z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 438/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja ta rażąco narusza art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej jako "k.p.a."] w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., ponieważ treść jej sentencji prowadzi do wniosku, że wydano rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 §1 k.p.a. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]Prezes Zakładu uchylił decyzję Zakładu z dnia [...] marca 2005 r. w zakresie dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, w pozostałym zakresie natomiast utrzymał w mocy decyzję Zakładu. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści Prezes Zakładu powołał się na następujący stan faktyczny: - działalność gospodarczą w zakresie handlu Skarżąca prowadziła w okresie 01.04.1978 r. - 30.06.1996 r. oraz od 24.07.1996 r. do 30.04.2004 r. na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr [...], wydanego w dniu 17.01.1996 r. przez Urząd Miasta G. Decyzją z dnia [...] powyższy wpis do ewidencji działalności gospodarczej został wykreślony. W okresie ll/1999 r. - 09/2003 r. Skarżąca zatrudniała pracowników. - w związku z niewywiązywaniem cię przez Skarżącą z obowiązku opłacania składek zarówno na własne ubezpieczenie jak i za zatrudnionych pracowników, powstałe z tego tytułu zadłużenie zostało przez Zakład przekazane do przymusowego dochodzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. W dniu 07.11.2005 r. Urząd Skarbowy dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej, z której w pierwszej kolejności egzekwowane są koszty egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Urząd Skarbowy na rzecz ZUS pozostaje w realizacji. - obecnie Skarżąca utrzymuje się z otrzymywanego z Powiatowego Urzędu Pracy stypendium z tytułu skierowania na szkolenie z wysokości [...] zł. brutto, przyznanego od dnia 01.04.2007 r. Ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Mieszka w spółdzielczym mieszkaniu własnościowym, prowadząc samodzielne gospodarstwo domowe. Miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą około 360 zł. w tym: opłata za czynsz - 214,00 zł., opłata za energię elektryczną - 53,00 zł., opłata za gaz -45,00 zł., opłata za usługi telekomunikacyjne - 48,00 zł. Na mocy decyzji Urzędu Miasta G. Skarżąca otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 146,14 zł. miesięcznie, przyznany do dnia 31.08.2007 r. - oprócz ZUS wierzycielem Skarżącej jest również Urząd Skarbowy z tytułu nieopłaconych podatków oraz M. Polska sp. z o.o. - Skarżąca posiada własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego o powierzchni 37 m2, położonego w G. przy ul. [...]- brak KW. Jest Pani również właścicielką nieruchomości w postaci 1/22 części budynku (stoisko handlowe 20m2) przy ul. [...] w G. W dniu 18 marca 2003 r. Zakład dokonał zabezpieczenia wierzytelności z tytułu nieopłaconych składek poprzez wpis hipoteki przymusowej do księgi wieczystej nr Kw [...], prowadzonej dla powyższej nieruchomości. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego Prezes Zakładu uznał, że w przypadku Skarżącej nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. z zastrzeżeniem ust. 3a. Nie można bowiem w przedmiotowej sprawie stwierdzić całkowitej nieściągalności, będącej podstawą umorzenia należności. Skarżąca posiada majątek w postaci nieruchomości, na której ZUS ustanowił hipotekę zabezpieczając swoje wierzytelności. Ponadto w realizacji pozostaje postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego na rzecz ZUS. Zdaniem Prezesa Zakładu w przypadku skarżącej nie zachodzą również przesłanki do umorzenia zaległej należności pomimo brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności. W ocenie organu stan majątkowy skarżącej nie pozwala na stwierdzenie, że nie ma ona realnych możliwości uregulowania zadłużenia. Ponadto w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Skarżąca odbywa szkolenie, po zakończeniu którego będzie miała możliwość podjęcia pracy i spłacenia zadłużenia. Biorąc pod uwagę powyższe, jak również istniejącą możliwość zawarcia układu ratalnego organ stwierdził, ze umorzenie Skarżącej zaległych należności byłoby działaniem przedwczesnym. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został przez Prezesa Zakładu oceniony w sposób niestaranny i wybiórczy. W ocenie Skarżącej twierdzenie organu, iż jest ona w stanie uregulować zaległe należności bez szkody dla zaspokojenia swoich potrzeb życiowych jest pozbawione podstaw, ponieważ dochody osiągane przez nią nie pozwalają za zaspokojenie tych potrzeb, co zmusza ją do korzystania z pomocy rodziny. Niezasadny jest także wniosek organu, że po zakończeniu szkolenia Skarżąca podejmie pracę co umożliwi jej spłatę zadłużenia. Nawet bowiem jeżeli rzeczywiście znajdzie pracę to prawdopodobnie jej dochody wzrosną jedynie nieznacznie. Według Skarżącej organ nie uwzględnił również wysokości zadłużenia, jego spłata zajmie dziesiątki lat. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącej. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec Skarżącej nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej z uwagi na posiadanie przez nią majątku (nieruchomości), który stanowi zabezpieczenie wierzytelności ZUS poprzez ustanowioną hipotekę. Ponadto Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi postępowanie egzekucyjne na rzecz ZUS. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do Skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów, o czym zgodnie z art. 10 k.p.a. została poinformowana przez organ. Zaskarżona decyzja zawierała wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. W ocenie Sądu, organ trafnie orzekł, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez Skarżącej okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż zachodzi w stosunku do niej całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego - będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji [pic]uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.