V SA/Wa 2426/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Ł. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom"; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Ł. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] przyznał Ł. M. pomoc finansową w wysokości 75 000 zł z tytułu "Ułatwienia startu młodym rolnikom" – z zastrzeżeniem dopełnienia wskazanych warunków. 2. Z uwagi na fakt, iż w 2011 r. ww. nie złożył wniosku o przyznanie płatności obszarowych na działki warunkujące przyznanie pomocy (taki wniosek złożył ojciec M. M.) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazany wyżej Organ wszczął postępowanie a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. orzekł o ustaleniu nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" i nakazał zwrot 75 000 zł. Za podstawę rozstrzygnięcia uznano art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego PROW na lat 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1343) art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) 3. W efekcie złożonego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] września 2013 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1-2 cyt. ustawy o ARiMR – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach wskazano, że zgodnie z treścią § 4 ust. 1 i 4 cyt. rozporządzenia "przez samodzielne prowadzenie gospodarstwa, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie rozumie się prowadzenie gospodarstwa osobiście na własny rachunek i we własnym imieniu, ponoszenie kosztów i czerpanie korzyści w związku z jego prowadzeniem". W ocenie Organu warunek wyżej opisany nie został spełniony, albowiem z dokumentacji wynika, że to ojciec Skarżącego pobierał w 2011 r. płatności na działki ewidencyjne, które przekazał synowi w dniu [...] maja 2011 r., co świadczy o niespełnieniu przez Stronę warunku dotyczącego samodzielnego prowadzenia gospodarstwa. Biorąc pod uwagę brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zgodnie z którym "... rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego", przeto faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa Skarżącego był jego ojciec. Konsekwencją powyższych konstatacji jest nałożony na Skarżącego obowiązek zwrotu kwoty 75 000 zł. 4. W skardze – żądającej uchylenia zaskarżonej decyzji i zamieszczenia wskazań co do dalszego toku postępowania a także zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono naruszenie: a) art. 6, art. 7, art. 35, art. 75, art. 77 w zw. z art. 76 § 1 oraz art. 139 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o własne interpretacje przepisów, bez rozpatrzenia w sposób szczegółowy stanu faktycznego sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli, jak również wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść Skarżącego; b) § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie w związku z § 26a ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. oraz w związku z art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez błędną wykładnię, a tym samym zastosowanie w sprawie normy wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie rozporządzenia z dnia 17 października 2007r., podczas gdy norma ta stoi w sprzeczności w przedmiotowej sprawie z zasadą określoną w przepisie art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 a którą to zasadę w pełni wypełnił Skarżący; c) przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w szczególności § 18, § 4 ust. 1, 4 poprzez nieprawidłowe zastosowanie oraz błędną wykładnię i uznanie, że Skarżący nie prowadził gospodarstwa rolnego w sposób samodzielny tylko z tego względu, że nie wystąpił o dopłaty bezpośrednie za rok 2011. W uzasadnieniu wskazano, że istotą sporu w sprawie jest kwestia znaczenia jakie dla przyznania pomocy Skarżącemu ma brak otrzymania przez Skarżącego dopłat bezpośrednich za rok 2011. W ocenie Skarżącego nie można podzielić stanowiska Organu I Instancji co do tego, że okoliczność ta dyskwalifikuje co do zasady Skarżącego jako osobę, której może być ewentualnie przydzielona pomoc. Wniosek o płatność bezpośrednią do gruntów rolnych, które następnie zostały przekazane odwołującemu się został złożony przez poprzednika prawnego gruntów (darczyńcę), co zdaniem Organu I Instancji uznać należało za brak prowadzenia gospodarstwa rolnego przez beneficjenta w sposób samodzielny w rozumieniu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" objętego PROW na lata 2007-2013. Istotnym jest że ARiMR bez przeprowadzenia w sprawie jakichkolwiek dowodów, w szczególności przeprowadzenia kontroli na miejscu, uznała, że brak złożenia przez beneficjenta wniosku o płatności bezpośrednie za rok 2011 świadczy o braku prowadzenia gospodarstwa rolnego w sposób samodzielny. ARiMR nie wzięła zupełnie pod uwagę, że grunty zostały przekazane Wnioskodawcy w maju 2011 roku, a uprawa gruntów miała miejsce w marcu 2011 roku, a w przypadku pszenicy ozimej we wrześniu 2010 roku, gdzie Skarżący w tym okresie nie był właścicielem przedmiotowych gruntów. Dokonywał on dopiero zbioru upraw w zależności od rodzaju uprawy od lipca do listopada 2011 roku. Prace agrarne były wykonywane przez Skarżącego stosownie do wzrostu upraw, stąd nie wiadomo na jakiej podstawie ARiMR ustaliła, że grunty nie były przez niego użytkowane. Z pewnością nie stanowi podstawy do uznania, że Skarżący nie prowadził gospodarstwa w sposób samodzielny brak złożenia przez Skarżącego wniosku o dopłaty bezpośrednie. Wynikało to raczej z braku wiedzy ze strony Skarżącego, czy też działanie w oparciu o uzyskane błędnie informacje w skutek których zaniechał złożenia stosownych formularzy. Skarżący wskazał, że złożenie wniosku o dopłaty bezpośrednie nie jest obligatoryjne i nie warunkuje o tym czy dany podmiot prowadzi gospodarstwo rolne czy też nie. Dopłaty bezpośrednie są jedynie dodatkowym wsparciem finansowym, które jest udzielane rolnikom, lecz nie przesądza o prowadzeniu gospodarstwa rolnego w sposób samodzielny. ARiMR przed wydaniem decyzji winna sięgnąć do definicji gospodarstwa rolnego w rozumieniu kodeksu cywilnego (na które składa się szereg czynników związanych z produkcją roślinną oraz zwierzęcą) oraz mając na uwadze definicję gospodarstwa rolnego gospodarstwo rolne tworzących całość gospodarczą umożliwia różne ustawienie elementów składowych względem siebie. Powyższe kryteria decydują o tym, czy odwołujący prowadził gospodarstwo rolne w sposób samodzielny. W związku z tym, że ARiMR bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów wydała decyzję zobowiązującą beneficjenta do zwrotu środków decyzję tę uznać należy za przedwczesną. Należy mieć również na uwadze fakt, że Wnioskodawca jeszcze przed wszczęciem postępowania wyjaśniającego składał wnioski o dopłaty bezpośrednie za rok 2012, 2013. Tak jak już w treści wcześniejszych pism oraz odwołaniu wskazano nie doszło do złożenia wniosku o dopłaty bezpośrednie w związku z tym, że beneficjent otrzymał informację, że dopiero od kolejnych okresów obowiązany jest złożyć wniosek o dopłaty bezpośrednie, za rok 2011 dopłaty wypłacone zostaną pierwotnemu właścicielowi, jednakże nie oznacza to, że nie prowadził on gospodarstwa w sposób samodzielny. 5.W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia Prezes ARiMR podniósł argumenty zbieżne z motywami wydanych w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 183 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sad organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, które jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postepowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postepowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiał mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Bez wątpienia w sprawie bezspornym jest, iż w 2011 r. wniosek o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego złożył ojciec Skarżącego, który wykorzystał spersonalizowany dokument wysyłany do końca marca każdego roku do rolników, którzy w poprzednich latach składali wnioski bezpośrednie co ma na celu ułatwić ich formułowanie. Nie oznacza to jeszcze, że automatycznie świadczy to o tym, że Strona Skarżąca w tym roku nie prowadziła samodzielnie gospodarstwa rolnego, do którego została przyznana pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Jak trafnie wskazał Organ II Instancji z § 4 cyt. rozporządzenia wynika, iż "przez samodzielne prowadzenie gospodarstwa, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie, rozumie się prowadzenie gospodarstwa osobiście, na własny rachunek i we własnym imieniu, ponoszenie kosztów i czerpanie korzyści w związku z jego prowadzeniem". W tym kontekście wypada dostrzec, że ustawodawca formułuje powinności samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne bardzo ogólnie, albowiem dopłaty bezpośrednie są jedynie dodatkowym wsparciem finansowym, które jest udzielane rolnikom, lecz nie przesądza o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa. V. W ocenie Sądu to, że ojciec Skarżącego złożył wniosek o płatności na działki ewidencyjne, które przekazał synowi w dniu [...] maja 2011 r., a następnie otrzymał płatność obszarową za 2011 r. wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Powszechnie bowiem wiadomo, że w okresie poprzedzającym składanie tych wniosków rolnicy otrzymują spersonalizowane wnioski; taki też otrzymał ojciec Skarżącego. Istotna w tym kontekście – wydaje się potrzeba przesłuchania w charakterze świadka ojca Skarżącego – celem ustalenia dlaczego podpisał ów dokument pomimo przekazania działek synowi; jest to konieczne chociażby z tego względu, że M. M. mógł kierować się różnymi względami, w tym np. że poczynił nakłady jesienią i wiosną, tj. przed sporządzeniem w dniu [...] maja 2011 r. aktu notarialnego albo też wykorzystał sporządzony i przesłany przez ARiMR wniosek. Być może zajdzie potrzeba przesłuchania na te same okoliczności – w charakterze strony – Ł. M.. VI. W tym postępowaniu zweryfikować należy także twierdzenia zawarte w oświadczeniach załączonych do akt sądowoadministracyjnych przez M. i Ł. M. (K. 60-61), z których treści wynika, że ojciec przekazał synowi całość środków uzyskanych za rok 2011 z tytułu dopłat, a ten przeznaczył je w latach następnych na zakup środków do produkcji i powiększenia gospodarstwa rolnego, co udokumentowano fakturą i aktem notarialnym (K. 62-63). Warto zwrócić uwagę, że oświadczenia o przekazaniu środków pieniężnych nie są gołosłowne, a znajdują potwierdzenie w innych dowodach i tworzą logiczną całość, a to zasługuje na dodatkowe podkreślenie. Udokumentowane kwoty wydatków (K.62-63) znajdują swoje źródło w przekazanej przez ojca synowi kwocie 75 000 zł. VII. Mając powyższe na względzie uznać należało za w pełni zasadny zarzut skargi wskazanych przepisów k.p.a. "bez rozpatrzenia w sposób szczegółowy stanu faktycznego sprawy, z pominięciem słusznego interesu obywateli", co Sąd rozumie jako brak precyzyjnych ustaleń faktycznych, a te – jak wyżej wykazano – budzą istotne wątpliwości. VIII. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 152 i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.