V SA/Wa 2427/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012r. sprawy ze skargi K. K. – E. I. Z. R. na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2012r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę K. K. – E. (dalej "skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "...". Projekt został złożony w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet VI – Rynek pracy otwarty dla wszystkich. Działanie 6.1 Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspierania aktywności zawodowej w regionie. Pismem z dnia ... lipca 2012 r., Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) – Wojewódzki Urząd Pracy w P. poinformował skarżącą, iż wniosek uzyskał ... punktów ogółem otrzymując jednocześnie mniej niż 60% punktów możliwych do uzyskania w pozycji IV podczas oceny merytorycznej i w związku z powyższym nie został przyjęty do dofinansowania. Ponieważ skarżąca nie zgodziła się z przedłożoną oceną, w dniu ... lipca 2012 r. wniosła protest od negatywnej oceny projektu. Instytucja Organizująca Konkurs pismem z dnia ... sierpnia 2012 r. poinformowała, że po rozpatrzeniu zarzutów uznano, iż projekt uzyskał mniej niż 60% punktów możliwych do uzyskania w pozycji IV wniosku, w związku z czym Wojewódzki Urząd Pracy w (...) uznał protest za niezasadny. Stojąc na stanowisku, że ocena merytoryczna została przeprowadzona z naruszeniem prawa, skarżąca pismem z dnia ... września 2012 r. wniosła do Instytucji Zarządzającej - Departamentu Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego odwołanie od wyniku oceny. W uzasadnieniu argumentowała, że stanowisko beneficjenta w zakresie nieprawidłowej oceny punktu IV Wydatki projektu zostaje podtrzymane i wynika z zastrzeżeń w zakresie rzetelności oceny i wzięcia pod uwagę wszystkich czynników i zapisów wniosku podczas oceny budżetu projektu. Wskazano, iż niska ocena wniosku w tym punkcie nie do końca ma potwierdzenie w zapisach budżetu projektu i budzi wątpliwości, szczególnie w kontekście rozbieżności pomiędzy opiniami oceniających ocenie budżetu projektu. W związku z tym zasadnym wydaje się ponowna jego ocena w punkcie IV. Pismem z dnia ... października 2012 r. skarżąca otrzymała informację o negatywnym rozpatrzenia odwołania. Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (dalej: IZ PO KL) wyjaśniła, że wniosek o dofinansowanie uzyskał łącznie ... punktu, jednakże w części IV do spełnienia wymaganego progu punktowego 60% zabrakło mu 2 punktów. IZ PO KL podkreśliła, że ocena dokonywana przez dwóch oceniających, jest niezależna i oparta o doświadczenia tych osób. W przypadku znacznych rozbieżności, tj. różnicy w przyznanej punktacji sięgającej 30 punktów wniosek taki kierowany jest do trzeciej oceny. W przedmiotowym przypadku taka rozbieżność nie wystąpiła, a ocena części IV wniosku o dofinansowanie była zbliżona. Przyznano, iż oceniający mieli różne uwagi, ale ostateczny wynik tej oceny był zbieżny – obaj eksperci przyznali tej części wniosku aplikacyjnego po 7 punktów. Odnosząc się do zarzutu niezasadnego zakwestionowania pozycji 4 budżetu projektu, tj. wydatków związanych z przejazdami uczestników projektu IZ PO KL przychyliła się do opinii IOK przedstawionej w rozstrzygnięciu protestu. Wskazano, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła uzasadnienia dla przedmiotowego kosztu, nie może zatem wymagać od oceniających, aby ocenili tę kwestię pozytywnie nie znajdując do tego podstaw w treści wniosku o dofinansowanie. IZ PO KL nie uznała zasadności zarzutu o nieprawidłowej ocenie pozycji nr ... przez jednego z oceniających. Wnioskodawczyni nie przedstawiła w treści wniosku o dofinansowanie informacji, które pozwalałyby stwierdzić, iż wydatek ten dotyczy wynajęcia powierzchni na zajęcia szkoleniowe. Jednocześnie wyjaśniono, iż środki odwoławcze nie służą wyjaśnianiu i uzupełnianiu treści wniosku aplikacyjnego. Dlatego informacje w tym zakresie nie mogą być przez instytucje rozpatrujące te środki brane pod uwagę. Podkreślono, iż brak wskazania niniejszego uchybienia przez drugiego z oceniających nie świadczy o popełnieniu błędu w tej materii przez pierwszego oceniającego. W opinii IZ PO KL to właśnie drugi z oceniających nie dopatrzył się tego braku, a zatem uzasadnianie stanowiska jego opinią w tym zakresie nie jest zasadne. Odrzucono również zarzut dotyczący kosztów związanych z akompaniatorem. Wnioskodawczyni w treści wniosku o dofinansowanie nie zawarła informacji, które wskazywałyby, że do jego zakresu zadań należą również działania związane bezpośrednio z poszukiwaniem pracy, tj. przygotowanie CV i do rozmowy kwalifikacyjnej, pomoc w poszukiwaniu i weryfikacji ofert pracy i innych, konkretnych czynności bezpośrednio związanych z aktywizacją zawodową uczestników projektu. Wyjaśniono, iż wskazany we wniosku aplikacyjnym zakres zadań tego pracownika wskazuje na działania psychologiczne, a nie dotyczące aktywizacji zawodowej. W ocenie IZ PO KL, nie jest zasadnym twierdzenie wnioskodawczyni, iż z budżetu projektu wynika informacja o 3 miesięcznym czasie trwania staży. To właśnie w budżecie wnioskodawczyni popełniła błąd, wskazując na 6 miesięczny okres staży, który skutkował uwagą oceniającego. Natomiast w kwestii zawarcia przez wnioskodawczynię w uzasadnieniu kosztów informacji o zadaniach akompaniatora IZ PO KL wyjaśniła, iż przedmiotowe informacje powinny zostać zamieszczone w punkcie 3.3, a nie w uzasadnieniu kosztów. Odnosząc się do zarzutu, iż opinia oceniającego o zawyżonych stawkach za zarządzanie projektem jest krzywdząca, wskazano, iż wnioskodawczyni zaplanowała stawki wynagrodzeń dla koordynatora projektu i asystenta projektu za pracę w wymiarze ... godzin miesięcznie odpowiednio na poziomie aż ... zł ... zł. W opinii IZ PO KL, niniejsze stawki wynagrodzeń są znacznie zawyżone. Przyjmując, iż osoby te pracowałyby w wymiarze porównywalnych do ½ etatu należałoby przyjąć, że ich praca w pełnym wymiarze wynagradzana byłaby odpowiednio na poziomie ... zł i ... zł za miesiąc. IZ PO KL wyjaśniła, iż zaproponowane w projekcie stawki wynagrodzeń dla kadry zarządzającej nie pozwalają na uznanie budżetu projektu za racjonalny z punktu widzenia wydatkowania środków publicznych. Przy wydatkowaniu tych środków obowiązuje zasada racjonalności i oszczędności, a tak zawyżone koszty personelu projektu przeczą tej zasadzie. Podobnie odniesiono się do kwestii zawyżenia kosztu usługi rozliczenia projektu na poziomie ... zł. miesięcznie. Odnosząc się do twierdzenia wnioskodawczyni, iż skoro lOK uznała za zasadną część jego zarzutów, to wniosek o dofinansowanie powinien zostać skierowany do ponownej oceny, IZ PO KL wyjaśniła, że lOK uznała jedynie dwa zarzuty dotyczące staży za zasadne, natomiast podtrzymała pozostałe uwagi oceniających jako prawidłowe. Dlatego uznanie przez lOK części zarzutów za zasadne nie gwarantuje, że wniosek ten w ponownej ocenie zdobędzie 2 dodatkowe, brakujące do spełnienia minimum punktowego, punkty. Wyjaśniono, iż w związku z zasadą arytmetycznego wyliczania średniej punktów podczas oceny merytorycznej przedmiotowy wniosek o dofinansowanie musiałby otrzymać co najmniej po 2 dodatkowe punkty od każdego z oceniających. Ewentualnie 4 dodatkowe punkty z sumy oceny dwóch oceniających, które po uśrednieniu oceny dawałyby brakujące tej części wniosku 2 punkty. W opinii IZ PO KL, przy skali popełnionych błędów taka ocena nie jest możliwa. Podkreślono, iż informacje przedstawione we wniosku o dofinansowanie powinny zostać przedstawione w sposób jasny, czytelny, niebudzący wątpliwości i niewymagający dodatkowej interpretacji i domysłów ze strony osób oceniających. W przypadku przedmiotowego wniosku wnioskodawczyni pominęła istotne informacje i popełniła błędy, które mogły wpłynąć na jego ogólną ocenę. Podsumowując lZ PO KL stwierdziła, iż ponowna ocena ww. wniosku z uwagi na brak uznania większości zarzutów dotyczących oceny części IV, nie mogłaby skutkować uzyskaniem wystarczającej liczby punktów tym samym powodować rekomendowania przedmiotowego wniosku do dofinansowania. W związku z nieuwzględnieniem odwołania skarżąca w dniu 23 października 2012 r. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie odwołania z ... października 2012 r. W ocenie skarżącej, niska ocena wniosku nie znajduje potwierdzenia w zapisach budżetu projektu i budzi wątpliwości skarżącej, szczególnie w kontekście rozbieżności pomiędzy opiniami oceniających w ocenie projektu. Skarżąca wskazała, iż fakt, że dwie osoby posiadające odpowiednią wiedzę i doświadczenie w zakresie oceny wniosków w tak rozbieżny sposób podchodzą do oceny wniosku, szczególnie w podnoszonym wcześniej w proteście zakwestionowaniu tylko przez I oceniającego wydatków w projekcie (jako zbędnych do poniesienia), może budzić wątpliwość czy ocena wniosku i kwestionowanie różnych wydatków w projekcie (ocenianym według pewnego schematu standardu oceny) jest zasadna. W ocenie skarżącej, zakwestionowanie zasadności wydatków związanych z pokryciem wydatków na przejazd na spotkanie z doradcą zawodowym osób młodych i bezrobotnych w tak dużym województwie jakim jest województwo wielkopolskie, nie powinno budzić zastrzeżeń osób oceniających wnioski. Trudna sytuacja materialna takich osób jest często przeszkodą uniemożliwiającą sprawne poruszanie się po rynku pracy. Wydatki na przejazd dla osób korzystających z poradnictwa celem opracowania indywidualnego planu działania wydają się zasadne ze względu na fakt, iż grupą docelową w projekcie są osoby bezrobotne dla których poniesienie takiego wydatku może przekraczać ich możliwości finansowe. Ze względu na rozległy teren, którym objęty jest projekt wydatek taki może być dosyć znaczący dla uczestnika projektu. Ponadto, skarżąca podniosła, iż budżet skonstruowany został w sposób poprawny i zgodnie z przyjętymi stawkami rynkowymi. Przygotowując wniosek — skarżąca w zakresie wysokości stawek przeprowadziła badanie rynku w tym zakresie oraz przygotowywała budżet zgodnie z wytycznymi przedstawionymi przez lOK. W uzupełnieniu dotychczasowego stanowiska, skarżąca w piśmie z ... listopada 2012 r. podniosła, iż za nieuzasadnione uznać należy wskazania zawarte w Informacji o rozstrzygnięciu odwołania, iż "oceniający mieli różne uwagi, ale ostateczny wynik tej oceny był zbieżny". Różnice bowiem w zakresie sposobu oceny świadczą o niekonsekwencji oceniających oraz braku jasnych kryteriów oceny. Skarżąca zauważyła, iż za nieuzasadniony uznać należy sposób oceny kosztów związanych z objęciem opieką osób uczestniczących w projekcie przez akompaniatora. Z treści wniosku w sposób jasny i precyzyjny wynika konieczność oraz zasadność powyższego kosztu. Ponownie podkreślono, iż grupą docelową projektu są przede wszystkim osoby bezrobotne, a zatem niezbędnym staje się udzielenie pomocy tym osobom w zakresie wsparcia w odnalezieniu się na rynku pracy. Skarżąca zauważyła przy tym, iż poniesienie powyższego kosztu przyczyni się do osiągnięcia celu aktywizacji bezrobotnych oraz osiągnięcia efektu zatrudnieniowego. Skarżąca podkreśliła, iż w toku przygotowania wniosku dokonała wyczerpującego rozeznania w zakresie w kosztów zarządzania projektami PO KL oraz dokonała w tym zakresie uśrednienia tych stawek — a zatem stawki zawarte w projekcie nie odbiegają w sposób istotny od stawek rynkowych. Za nieuzasadnione uznała zatem stanowisko wyrażone w Informacji o rozstrzygnięciu odwołania, jakoby stawki te zostały zawyżone. Kwoty powyższe pozostają bowiem w adekwatności do zakresu czynności oraz odpowiedzialności związanej z zarządzaniem projektem. Za bezpodstawne uznać należy zatem zarzuty zawarte w Informacji o rozstrzygnięciu odwołania, iż strona skarżąca naruszyła zasady racjonalności oraz oszczędności zawyżając koszty personelu zarządzania projektem. Powyższe zarzuty skarżąca odniosła również do nieuzasadnionej oceny dotyczącej o zawyżeniu kosztu usługi rozliczenia projektu — tj. ukształtowania go na poziomie 2500 zł miesięcznie. W jej opinii za nieuzasadniony uznać należy również sposób oceny konieczności wyboru jednostki zewnętrznej w zakresie monitoringu projektu. Skarżąca dokonała bowiem wszelkich formalności wymaganych na podstawie wytycznych Instytucji Zarządzającej. Mając na uwadze powyższe, skarżąca za bezzasadne uznała stanowisko przedstawione w Informacji o rozstrzygnięciu odwołania, iż dopiero w późniejszym etapie postępowania dokonała uzupełniania wniosku oraz, że informacje przedstawione we wniosku nie były jasne oraz wyczerpujące. Skarżąca wskazała, iż we wniosku dokonała prawidłowego, szczegółowego wskazania oraz opisu elementów wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Rozwoju Regionalnego 5 października 2012 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.), dalej: "u.z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet VI – Rynek pracy otwarty dla wszystkich. Działanie 6.1 Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 28 września 2007 r. nr K (2007) 4547 w sprawie przyjęcia w ramach pomocy wspólnotowej programu operacyjnego Europejskiego Funduszu Społecznego objętego celem "konwergencja" w regionach w Polsce, zmieniony decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. nr K (2011) 9058. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006, z późn. zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO KL wymienić trzeba ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013, System Realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 obowiązujący od 1 stycznia 2012 r. oraz Instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 z dnia 1 stycznia 2012 r. W ocenie skarżącej, różnice w zakresie sposobu oceny projektu świadczą o niekonsekwencji oceniających oraz braku jasnych kryteriów oceny. Należy w powyższym kontekście wyjaśnić, iż IZ PO KL zasadnie wywiodła, że jedynie w przypadku znacznych rozbieżności w ocenie, tj. różnicy w przyznanej punktacji sięgającej 30 punktów wniosek kierowany jest do trzeciej oceny. W przedmiotowym przypadku taka rozbieżność nie wystąpiła, a oceny ekspertów w części IV wniosku o dofinansowanie były zbliżone. Również w odniesieniu do zarzutu braku podstaw do zakwestionowania zasadności wydatków związanych z przejazdem na spotkanie z doradcą zawodowym należy wskazać, iż wydatek ten nie został przez wnioskodawczynię uzasadniony. We wniosku znalazło się jedynie wskazanie, iż spotkania odbywać się będą w miejscach łatwo dostępnych komunikacyjnie. Ponadto, dokumentacja konkursowa dla przedmiotowego konkursu nie przewidywała możliwości uzupełnienia w proteście informacji, których zabrakło we wniosku. Stąd też wyjaśnienia złożone przez wnioskodawczynię na etapie rozpatrywania protestu nie mogły zostać uwzględnione przy ocenie projektu. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego przyjęcia, iż skarżąca naruszyła zasady racjonalności oraz oszczędności zawyżając koszty personelu zarządzania projektem, należy wskazać, że, w świetle wyliczeń przedstawionych we wniosku, jako zasadne ocenić należy stanowisko IZ PO KL wyrażone w zaskarżonej informacji, iż stawki wynagrodzeń zaproponowane w projekcie dla kadry zarządzającej nie pozwalają na uznanie budżetu projektu za racjonalny z punktu widzenia wydatkowania środków publicznych, z uwagi na zastosowanie przy wydatkowaniu tych środków zasady racjonalności i oszczędności. Podobnie zasadnie odniesiono się do kwestii zawyżenia kosztu usługi rozliczenia projektu. Z tych względów Sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.