V SA/Wa 2432/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Beata Trawińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia .... czerwca 2007 r. Nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 15 stycznia 2008 r. A. I. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej: Zakładu) o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że w dniu ... grudnia 2006 r. zlikwidowała swój sklep ..., by nie doprowadzić do coraz większych zobowiązań w Zakładzie oraz hurtowniach i Urzędzie Skarbowym. Wyjaśniła, że poborca skarbowy może potwierdzić jej kłopoty z zapłatą nawet małych kwot, gdyż wszystkie środki pieniężne przeznaczała na spłatę kredytu hipotecznego na dom, w którym mieszka. Również komornik sądowy może potwierdzić, że zobowiązana robiła wszystko, by uniknąć licytacji – podpisała ugodę z bankiem. Dodała, że od 30 grudnia 2006 r. jest na utrzymaniu męża wraz z ... dzieci, pracuje wprawdzie na pół etatu z wynagrodzeniem netto ... zł oraz otrzymuje zasiłek rodzinny w wys. ... zł, podczas gdy dochód męża wynosi ... zł. Według zobowiązanej z powyższych środków wraz z mężem spłaca kredyt hipoteczny w kwocie ... zł miesięcznie oraz kredyt w wysokości ... zł zaciągnięty przez męża na spłatę jej długów powstałych w wyniku jej rozwodu z pierwszym mężem oraz by powstrzymać egzekucję komorniczą i licytację domu. Nadto strona wyjaśniła, że pożyczyła u znajomych ... zł i co miesiąc spłaca z tego tytułu po ... zł . W stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych decyzją z 10....07r. ... Zakład umorzył postępowanie. Decyzją z dnia ... kwietnia 2007 r. Zakład działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [ tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74, ze zm.], dalej: u.s.u.s. odmówił wnioskującej umorzenia należności z tytułu pozostałych składek: na ubezpieczenie społeczne - za okres ... w łącznej kwocie ... zł, na ubezpieczenie zdrowotne - za okres ... w łącznej kwocie ...zł, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres ... w łącznej kwocie ... zł. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów art. 28 ust. 2 oraz ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz.U. z 2003r., Nr 141, poz. 1365). Organ stwierdził, że w toku postępowania zapoznano się z wnioskiem o umorzenie należności oraz dokumentacją zgromadzoną w sprawie (...). Zakład wskazał, że zobowiązana obecnie przebywa na zwolnieniu chorobowym oczekując na poród (jest w ... miesiącu ciąży), ma na utrzymaniu ... dzieci z poprzedniego małżeństwa w wieku ... lat, na które pobiera zasiłek rodzinny. Wynagrodzenie męża zobowiązanej za okres .... wyniosło ... zł brutto i sytuacja rodziny nie jest najlepsza, na co wpływ mają zobowiązania ciążące na małżonkach I.: kredyt hipoteczny oraz konsumencki. Organ podał, że na wnioskodawczynię jest zarejestrowany samochód osobowy marki ...; jest ona również właścicielką nieruchomości położonej w G.– działka ... o łącznej powierzchni ... obciążona hipoteką przymusową na zabezpieczenie kredytu hipotecznego. W ocenie Zakładu powstałe zaległości nie wynikają z przyczyn niezależnych od płatnika, gdyż zobowiązana miała świadomość istnienia zaległości, jednak nie wykazywała odpowiedzialności za terminowe regulowanie zobowiązań względem ZUS ani nie podjęła wcześniej warunków spłaty zadłużenia np. w ramach układu ratalnego. Zakład dodał, że Oddział w R. prowadzi egzekucję należności za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w S.. Pismem z 26 stycznia 2007 r. znak ... Urząd Skarbowy w S. poinformował, że wszystkie powstałe koszty egzekucyjne zostały zapłacone. Organ wyjaśnił, że rozumie trudną sytuację materialną strony, uniemożliwiającą jej opłacenie składek, stwierdził jednak, że jako podmiot wykonujący przepisy prawa z zakresu ubezpieczeń społecznych obowiązany jest przy podejmowaniu decyzji w zakresie umarzania należności z tytułu składek mieć na uwadze wyniki finansowe Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego jest dysponentem. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ uznał, że strona posiada zdolność do regulowania swoich zobowiązań, o czym świadczą zawarte ugody z niektórymi wierzycielami, a także, że w sprawie istnieje możliwość prowadzenia egzekucji z nieruchomości. W związku z tą ostatnią decyzją (nr ...) strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia ... czerwca 2007 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 i art. 28 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego [Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 z późn. zm.], dalej: kpa utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Organ powtórzył argumentację zaprezentowaną przez Zakład w uzasadnieniu decyzji z ... kwietnia 2007 r. Wskazał, iż zobowiązana obecnie pobiera zasiłek macierzyński (...), a jej umowa o pracę wygasła z dniem ...04.2007r. (potwierdza to dokument ZWUA). Dłużniczka aktualnie ma na utrzymaniu trójkę dzieci. Trudną sytuację Państwa I. dodatkowo komplikuje fakt, iż u noworodka wykryto obustronne wodonercze co wiąże się z częstymi wyjazdami do R. i K. (brak dokumentacji medyczno-lekarskiej). W obecnej chwili małżeństwo I. oczekuje na dalsze leczenie dziecka w Wojskowym Szpitalu w K. - termin wizyty ...05.2007 r. Organ wskazał, że strona została poinformowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz jej ewentualnego uzupełnienia o nowe dowody, w odpowiedzi na co zobowiązana nie zgłosiła się oraz nie przedłożyła żadnych nowych dowodów w sprawie. Prezes Zakładu wyjaśnił, że rozumie trudną sytuację materialną strony, jednak jako podmiot wykonujący przepisy prawa z zakresu ubezpieczeń obowiązany jest realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami zlecone przez ustawodawcę zadania, w tym zakresie umarzania należności z tytułu składek. W związku z tym rozpatrzenie sprawy przy zachowaniu reguł przepisów postępowania administracyjnego daje – w ocenie Prezesa Zakładu - prawo do podjęcia decyzji z uwagi na jej fakultatywny charakter - odmownej nawet w sytuacji zaistnienia przesłanek dających prawo do umorzenia należności (organ powołał się na wyrok WSA z 14 kwietnia 2005r. sygn. akt III S.A./Wa 180/05). Organ stwierdził, iż wnioskodawczyni nie spełniła warunków umożliwiających umorzenia należności oraz poinformował o możliwości rozłożenia należności z tytułu nieopłaconych składek na raty na wniosek strony. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. I.podniosła, że po rozwodzie z pierwszym mężem utrzymywała się ze sklepu spożywczo-przemysłowego, który raz przynosił zyski, a raz straty, a także z zasiłku rodzinnego i zaliczki alimentacyjnej, lecz jej dochód był zbyt niski i z tej przyczyny nie opłacała składek w Zakładzie. Opisała ponownie swoją sytuację rodzinną i podniosła, że w ... 2006 r. zlikwidowała sklep i obecnie po opłacaniu rat (kredyt hipoteczny, kredyt konsumpcyjny oraz rozłożona na raty zaległość podatkowa) na utrzymanie pięcioosobowej rodziny pozostaje kwota ... zł. Sytuacja w rodzinie I. jest trudna także z tego względu, że - jak podkreśla skarżąca – u syna E. urodzonego w dniu 14 kwietnia 2007 r. wykryto ...; leczenie tego schorzenia nie może zostać przerwane gdyż groziłoby ..., dlatego też skarżąca systematycznie jeździ do lekarza do oddalonego o ...km R., co wiąże się z dodatkowymi kosztami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniach obydwu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z przepisem art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do przepisu art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Prezes Zakładu odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek przy obiektywnie trudnej sytuacji życiowej i finansowej zobowiązanej. Organ orzekający w sprawie stwierdził, że istnieje majątek pozwalający na wyegzekwowanie zaległych należności składkowych w postaci nieruchomości, tj. domu zajmowanego przez skarżącą i jej rodzinę, nie wziął jednak pod uwagę oczywistych konsekwencji przewidywanego pozbawienia domu, w kontekście sytuacji życiowej i majątkowej zobowiązanej. ... rodzina skarżącej utrzymuje się z wynagrodzenia męża zobowiązanej (które za okres ... wyniosło ... zł brutto) oraz zasiłku rodzinnego w wysokości ... zł miesięcznie; przy czym na małżeństwie I. ciążą następujące zobowiązania: kredyt hipoteczny w kwocie ... zł miesięcznie, kredyt konsumencki w wysokości ... zł miesięcznie oraz dług zaciągnięty u znajomych w kwocie ... zł miesięcznie. Organ orzekający przyjął zatem, że fakt posiadania przez zobowiązaną domu powoduje, iż nie zachodzi w jej przypadku całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednocześnie przyjęto, że nie zachodzi ważny interes osoby zobowiązanej, który uzasadniałby zastosowanie umorzenia zaległych należności, pozostawiając poza rozważaniami istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. argumenty podnoszone przez zobowiązaną w toku postępowania, takie jak choroba dziecka, obciążenia kredytowe ciążące na skarżącej, czy utrata możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych w razie zastosowania egzekucji z nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że strona posiada zdolność do regulowania swoich zobowiązań, o czym świadczą zawarte ugody z niektórymi wierzycielami, a także, że w sprawie była prowadzona egzekucja administracyjna i wszelkie powstałe koszty zostały zapłacone, ponadto istnieje możliwość prowadzenia egzekucji z nieruchomości, która to okoliczność w ocenie organu nie pozwala na podjęcie pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. W tym miejscu Sąd wskazuje, że ustalenie wysokości dochodów i wydatków dłużnika ma w sprawie podstawowe znaczenie i okoliczności te powinny być nie tylko wyjaśnione, ale i wszechstronnie, wnikliwie rozważone w niniejszej sprawie, przy ocenie czy nie zachodzi przesłanka umożliwiająca umorzenie należności w świetle art. 28 ust 3 a ustawy i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., przewidującego, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Należy też wyjaśnić, że katalog przyczyn umorzenia wymienionych w § 3 rozporządzenia zawiera jedynie przykładowe wyliczenie tych przyczyn, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności". Organ rentowy dokonał natomiast jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego tym zakresie jakby zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Tymczasem w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. W związku z powyższym Sąd stwierdził naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, gdyż organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (naruszając art. 7 i 77 § 1 kpa), a podając przyczyny, dla których nie zastosował instytucji umorzenia ogólnie powołał się na uznaniowy charakter decyzji. Właśnie w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Istotne dla sprawy okoliczności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, szczególnie że w omawianym przypadku decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny – posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Prezes Zakładu nie skonfrontował sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które jego zdaniem byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, podczas gdy winien był przedstawić, jakimi przesłankami kierował się uznając, że w sprawie nie zostało wykazane, iż spłata należności przez stronę - przy określonej wysokości dochodach i braku majątku - nie pociągnie dla niej zbyt ciężkich skutków. W ocenie Sądu trudno ponadto przyjąć, że wyegzekwowanie od A. I. zaległych należności, nawet, jeżeli jest realnie możliwe dzięki sprzedaży domu, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. W ocenie organu interes publiczny w przedmiotowej sprawie uzyskał prymat nad interesem prywatnym, tj. ważnym interesem zobowiązanego bez wskazania przyczyny tego stanu. Tymczasem sytuacja, w której zapłata zaległości spowodowałaby konieczność sięgania przez skarżącą - pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych - do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela i nie jest też zgodna z interesem publicznym. W powyższym kontekście należy przytoczyć pogląd Sądu Najwyższego prezentowany w wyroku z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Przyjęcie bowiem, iż interes publiczny, w tym przypadku stan finansów ubezpieczeń społecznych ma wyższą rangę niż ważny interes osoby zobowiązanej prowadzi do konkluzji, iż norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania, a takie rozumowanie byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie, zachowa proporcje pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony i mając do dyspozycji przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 powołanego wyżej rozporządzenia rozważy, czy zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku strony. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.