V SA/Wa 2438/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych określił wysokość zobowiązań J. D. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Pismem z dnia 8 października 2008 r. zobowiązany odwołał się od tej decyzji do Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych. W odwołaniu zawarł również wniosek o umorzenie należności składkowych wymienionych w powyższej decyzji. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w W. oddalił odwołanie. Następnie na skutek wniesionej przez zainteresowanego apelacji Sąd Apelacyjny w W. wyrokiem z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego i umorzył postępowanie w sprawie, a wniosek o umorzenie należności składkowych przekazał do rozpoznania ZUS [...] Oddział w W. We wskazanym powyżej wniosku zobowiązany podniósł, że zaległości powstały w okresach, w których z uwagi na zły stan zdrowia nie prowadził działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia zadłużenia obejmującego składki na: - ubezpieczenia społeczne – za okres od lutego 2003 r. do lipca 2004 r. oraz za grudzień 2005 r. (wraz z odsetkami) w łącznej kwocie [...] zł; - ubezpieczenie zdrowotne – za okres od kwietnia 2003 r. do maja 2003 r. oraz za grudzień 2003 r. (wraz z odsetkami) w łącznej kwocie [...] zł; - Fundusz Pracy – za okres od marca 2003 r. do lipca 2004 r. oraz za grudzień 2005 r. (wraz z odsetkami) w łącznej kwocie [...] zł. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie ZUS przywołał treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określającego warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Zdaniem organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje aby w przedmiotowej sprawie zaległe składki były całkowicie nieściągalne. Zobowiązany wraz z małżonką jest właścicielem nieruchomości gruntowej oraz domu o powierzchni [...] m², dla której to nieruchomości jest założona księga wieczysta. Wartość nieruchomości znacznie przekracza kwotę zadłużenia z tytułu składek. Ponadto zobowiązany pobiera ze Spółdzielni Rzemieślniczej w P. diety w wysokości 1.086 zł miesięcznie, a także posiada wierzytelność wobec kontrahenta, który nie wywiązał się z zawartej umowy. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły również przesłanki określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), które uzasadniałyby umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ rozważył wszystkie przesłanki konieczne do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zaległych składek określone w art. 28 u.s.u.s. i stwierdził, że żadna z nich nie występuje w przedmiotowej sprawie. ZUS wskazał, że zobowiązany prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną A.D., która pozostaje bez pracy. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód z działalności gospodarczej, która nadal jest prowadzona oraz dochód z diet w kwocie 1.080 zł miesięcznie otrzymywanych ze Spółdzielni Rzemieślniczej w P. Organ zaznaczył nastepnie, że zobowiązany posiada zamortyzowane maszyny do wykonywania działalności gospodarczej, jest także wraz z żoną właścicielem nieruchomości gruntowej i domu o pow. [...] m² położonego w K. Zobowiązany posiada też wierzytelność wobec swojego kontrahenta. W ocenie organu posiadane przez wnioskodawcę ruchomości i nieruchomości bez wątpienia pozwalają na skuteczne wyegzekwowanie zaległych składek w związku z czym w niniejszej sprawie nie można mówić o całkowitej nieściągalności tychże składek. Rozważając wystąpienie w sprawie przesłanek umożliwiających umorzenie zaległych składek nawet pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ZUS podkreślił, że opłacenie należności nie pozbawi zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zgodnie z przedłożonymi deklaracjami podatkowymi PIT-36 za 2007 r. zobowiązany osiągnął bowiem dochód, który po odliczeniu dochodu zwolnionego, strat i składek, na ubezpieczenia społeczne wyniósł 16.058,55 zł, w roku 2008 – 29.104,67 zł, a w roku 2009 – 9.838,82 zł. Ponadto zobowiązany od dnia 1 czerwca 2010 r. wznowił wykonywanie działalności gospodarczej. W ocenie ZUS wnioskodawca nie poniósł też strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. W tym zakresie organ zwrócił uwagę na dołączone do akt sprawy zawiadomienie o pożarze z dnia 21 kwietnia 2004 r., wskazał jednak, że dokument ten nie obrazuje skali zniszczeń powstałych w wyniku tego zdarzenia. Ponadto działalność gospodarcza – chociaż z przerwami – nadal jest przez wnioskodawcę prowadzona. W sprawie nie występuje też przesłanka przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Co prawda wnioskodawca nadesłał dokumenty dotyczące stanu jego zdrowia, jednakże nie wynika z nich aby stan ten uniemożliwiał zarobkowanie. W skardze na powyższą decyzję J. D. wniósł o umorzenie skałdek wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście skargę, stwierdzić należy, że jest ona bezzasadna. Na wstępnie wskazać trzeba, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia należności, tak jak wnioskuje skarżący. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organ orzekający w sprawie prawidłowo wskazał, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej z uwagi na posiadanie przez niego majątku, do którego można skierować skuteczne postępowanie egzekucyjne. W szczególności skarżący jest wraz żoną właścicielem nieruchomości gruntowej oraz domu o powierzchni [...] m², których wartość szacowana przez organ na około 2.000.000 zł znacznie przekracza kwotę zaległych składek. Skarżący posiada również wyposażenie warsztatu, w którym prowadzi działalność gospodarczą oraz samochód o wartości około 5.500 zł. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej § 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy jednak ponownie podkreślić, iż również w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Także i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, iż przesłanki określone w tych przepisach mają charakter ocenny, a ich interpretacji na użytek danej sprawy dokonuje każdorazowo podejmujący rozstrzygnięcie uprawniony organ. Natomiast sądowa kontrola decyzji uznaniowych sprowadza się przede wszystkim do badania prawidłowości samego postępowania poprzedzającego ich wydanie. Badany jest sam proces dochodzenia przez organ administracji do rozstrzygnięcia sprawy oraz znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji opis tego procesu. Oceniając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów należy wskazać, iż organ słusznie stwierdził, że żadna z ww. przesłanek nie występuje w przedmiotowej sprawie. Skarżący posiada majątek znacznej wartości oraz pobiera diety w wysokości 1.086 zł miesięcznie. Co równie ważne, skarżący pomimo złego stanu zdrowia, na który powoływał się w trakcie prowadzonego postępowania kontynuuje działalność gospodarczą. Z informacji podanych przez skarżącego wynika, że w 2010r. otrzymał zamówienie na kwotę 25.000zł, przewidywany dochód z tego tytułu szacował na ok. 10.000 zł. ZUS słusznie zatem uznał, że spłata zaległych składek nie zagrozi bytowi zobowiązanego i jego rodziny. Wskazać też trzeba, że w sytuacji, gdy jednorazowa spłata zaległości byłaby niemożliwa zobowiązany może ubiegać się o rozłożenie tej zaległości na raty. Prowadzenie działalności gospodarczej rzutuje również na ocenę przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, z uwagi na podnoszone przez skarżącego choroby. Zainteresowany przedstawił zaświadczenia o stanie zdrowia z lat 2002 – 2003 oraz kartę informacyjną z Izby Przyjęć [...] w W. z 05.06.2007r., jednak dokumenty te nie świadczą o chorobie pozbawiającego zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu. Działalność gospodarcza jest prowadzona przez Skarżącego w dalszym ciągu. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego organ prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji [pic]uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Podsumowując Sąd zwraca też uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego, polegającej choćby na dokonaniu spłaty części zadłużenia, skarżący może ponownie wystąpić do ZUS z wnioskiem o umorzenie pozostałych należności, bądź np. tylko odsetek od zaległości. W ewentualnym nowym postępowaniu będą mogły być poddane stosownej ocenie działania i starania skarżącego podjęte w celu spłaty zadłużenia, z uwzględnieniem jego aktualnej sytuacji finansowej. Ponadto – jak wskazano powyżej – przepisy u.s.u.s. przewidują możliwość uzyskania ulgi w postaci zawarcia układu ratalnego polegającego m.in. na rozłożeniu na raty zaległych należności składkowych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.