V SA/Wa 2443/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego W. Śródmieście Północ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przy udziale P. P. K. z dnia ... sierpnia 2011 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary grzywny; uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia ... sierpnia 2011 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego W. z dnia ... kwietnia 2011 r. umarzającą postępowanie z wniosku P. P. K. (zwanego dalej: skarżącym) o odroczenie i rozłożenie na raty płatności, umorzenia w całości bądź w części należności z tytułu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu ... września 2010 r. znak ... została wydana decyzja Zarządu D. w W. wymierzająca karę pieniężną dla P. P. K. w kwocie ... zł za zajęcie pasa drogowego, drogi powiatowej ul. B. w rejonie ul. R. bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi i umieszczeniu w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej ... m² w okresie od dnia ... kwietnia 2010 r. do dnia ... sierpnia 2010 r. Decyzja ta wobec jej nieskutecznego zaskarżenia stała się ostateczna. W dniu ... grudnia 2010 r. (data nadania pocztowego) skarżący wystąpił z wnioskiem o odroczenie i rozłożenie na raty, umorzenie w całości lub w części należności z tytułu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wynikającej z decyzji z dnia ... września 2010 r. Decyzją z dnia ... kwietnia 2011 r. nr ... Prezydent Miasta Stołecznego W. umorzył postępowanie w tej sprawie wskazując na jego bezprzedmiotowość. Organ wskazał, że powyższa należność jest nieopodatkowaną należnością budżetową o charakterze publiczno-prawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.) dalej: u.f.p. Ulg w spłacie należności można udzielać zgodnie z brzmieniem art. 64 wymierzonej ustawy. Przepis zaś art. 64 ust 2 ustawy nie przewiduje możliwości przyznania przedsiębiorcy pomocy w spłacie należności z tytułu kar za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, co czyni bezpodmiotowość postępowania w sprawie. Rozpoznając odwołanie skarżącego z dnia ... maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia ... sierpnia 2011 r. nr ... uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Podstawą uchylenia było stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. polegające na nie zastosowaniu ust. 1 wymienionego przepisu oraz błędnej wykładni art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p., co doprowadziło do przyjęcia błędnego wniosku, iż ulgi w zakresie należności o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy w ogóle nie mogą być udzielane. Organ odwoławczy uznał, że kara za zajęcie pasa drogowego jest należnością określoną w art. 60 pkt 7 u.f.p., która podlega ulgom w spłacie określonym w ust 1 art. 64, gdyż jego redakcja nie zawiera zapisu ograniczającego jego zastosowanie do podmiotów "nie prowadzących działalności gospodarczej". Przepis art. 64 ust 2 u.f.p. zawiera natomiast ograniczenie wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, ale ograniczenia te odnoszą się do ulg z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Zatem ograniczenia ustępu 2 art. 64 nie odnoszą się do należności z art. 60 pkt 7 i 8 ustawy. Z tego tegoż względu umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji było, zdaniem SKO, nieprawidłowe. Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego z art. 64 ust 1 i 2 u.f.p. z dnia 27 sierpnia 2009 r. polegające na błędnym uznaniu, iż organ na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać określonych w art. 55 u.f.p. ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności pieniężnych w postaci kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący uznał, że treść przepisu art. 64 ust 2 u.f.p. enumeratywnie wymienia przypadki, w których dopuszcza możliwość rozłożenia na raty należności pieniężnych wobec jednostek prowadzących działalność gospodarczą. Wbrew twierdzeniu Kolegium ograniczenia wprowadzone w art. 64 § 2 u.f.p. dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą dotyczą należności wymienionych w art. 60 ust. 7 u.f.p. Stąd w ocenie prokuratora, organ I instancji słusznie ocenił, iż postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie rozłożenia na raty kary grzywny jest bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu. W konsekwencji prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. do ponownego rozpatrzenia zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania – P. P. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Spór w sprawie sprowadza się do interpretacji przepisu art. 64 u.f.p. z dnia 27 sierpnia 2009 r. przy jednolitym ujęciu przez strony charakteru zobowiązania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi – jako nieopodatkowanej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym określonej w pkt 7 art. 60 u.f.p. Przypomnieć należy, że art. 64 brzmi: Art. 64.1 Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności o których mowa w art. 60. 2. Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 które: 1) nie stanowią pomocy publicznej; 2) stanowią pomoc de minimis – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis; 3) stanowią pomoc publiczną: a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia, b) udzielaną w celu zapobieżenia poważnym zakłóceniom w gospodarce o charakterze ponadsektorowym lub ich likwidacji, c) udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim, d) udzielaną w celu promowania i wspierania kultury i dziedzictwa narodowego, nauki oraz oświaty, e) będącą rekompensatą za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów, f) na szkolenia, g) na zatrudnienie, h) na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, i) na restrukturyzację, j) na ochronę środowiska, k) na prace badawczo-rozwojowe, l) regionalną, 3. Ulgi w spłacie zobowiązań, określone w art. 55, w przypadku wymienionym w ust. 2 pkt 3 lit. "a" mogą być udzielane jako pomoc indywidualna albo w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach. 4. UIgi w spłacie zobowiązań, określone w art. 55, w przypadku wymienionym w ust 2 pkt 3 lit. b-e, lit. "j" oraz lit. "k" mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi albo pomoc udzielana w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach. Wymieniony przepis został wprowadzony w życie ustawą o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., która to ustawa jako novum wprowadziła enumeratywne wskazanie katalogu środków publicznych, stanowiących nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w stosunku do których mogą być stosowane różne instrumenty ulg w ich spłacie. Zawarła regulacje dotyczące zarówno organów uprawnionych do wydawania decyzji w sprawach ich dotyczących oraz regulacje dotyczące ulg w spłacie tych zobowiązań. Zgodnie z uzasadnieniem rządowego projektu ustawy z dnia 20 października 2008 r., druk nr 1181, strona 23 i 24, przyjęte w przepisach konstrukcje prawne wzorowane są na rozwiązaniach już istniejących na gruncie podatkowym. Ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu nieopodatkowanych należności budżetowych, w postaci umorzeń, odroczenia spłat lub rozkładania na raty są analogiczne jak w Ordynacji podatkowej, która była notyfikowana Komisji Europejskiej. W ustawie zawarto również regulację - art. 67 – zgodnie z którą do spraw nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8 z 2005 r., poz. 60 ze zm.). Powyższe wskazanie założeń i celów projektu ustawy o finansach publicznych – ustawy uchwalonej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI Kadencji w dniu 27 sierpnia 2009 r. są niewątpliwie pomocne przy interpretacji prawnej jej przepisów. Przepis art. 64 u.f.p. stanowi podstawę prawną ulg w spłacie nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym. Zakres zastosowania ulg jest, zdaniem Sądu, uzależniony od osoby zobowiązanego. Zasada ogólna wyrażona w ust. 1 art. 64 doznaje ograniczenia, zarówno co do podmiotu zobowiązanego – prowadzącego działalność gospodarczą, jak i co do rodzajów należności publiczno-prawnych, względem których może być zastosowana ulga, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną. Wynika to z treści ust. 2 art. 64. Sformułowanie tego przepisu wyraźnie eksponuje najpierw wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, a następnie odnosi się do ulg, należności i spełnienia konkretnych warunków, a nie odwrotnie. Zatem przepis podkreśla w ten sposób, że jako przepis szczególny odnosi się co do podmiotu, a następnie co do przedmiotu regulacji. W zapisie tym nie ma takiego celu regulacji, który wskazywałby, że tylko określone zobowiązania z art. 60 pkt 1-6 ustawy są szczególnie regulowane, co do możliwości zastosowania ulgi w przypadku gdy dotyczy to zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą. Aby tak było musiałby być inny szyk wyrazów składających się na budowany przepis szczególny. To podkreślenie ustawodawcy musiałoby dotyczyć przedmiotu, a następnie związane byłoby to z podmiotem zobowiązanym, a nie odwrotnie. Za taką też wykładnią przepisu przemawia również wykładnia funkcjonalna, na którą wskazuje w/w uzasadnienie projektu. Uzasadnienie wskazujące na zamierzenia ustawodawcy zrównania regulacji prawnych z Ordynacją podatkową, której to rozwiązania prawne poddano notyfikacji Komisji Europejskiej. Przywołane zaś przepisy art. 67 "a" i 67 "b" Ordynacji podatkowej wprost stanowią o ograniczeniu ulg w zobowiązaniach, co do podmiotu i co do przedmiotu. Ich brzmienie jest następujące: Art. 67a § 1. Organ podatkowy na wniosek podatnika z zastrzeżeniem art. 67 "b" w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. § 2. Umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa. Art. 67b § 1. Organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67a: 1) które nie stanowią pomocy publicznej; 2) które stanowią pomoc de minimis – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis; 3) które stanowią pomoc publiczną: a. udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia, b. udzielaną w celu zapobieżenia lub likwidacji poważnych zakłóceń w gospodarce o charakterze ponadsektorowym, c. udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim, d. udzielaną w celu promowania i wspierania kultury, dziedzictwa narodowego, nauki i oświaty, e. będącą rekompensatą za realizacje usług świadczonych w określonym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów, f. na szkolenia, g. na zatrudnienie, h. na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, i. na restrukturyzację, j. na ochronę środowiska, k. na prace badawczo-rozwojowe, l. regionalną, m. udzielaną na inne przeznaczenia określone na podstawie § 6 przez Radę Ministrów. § 2. Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. "a", mogą być udzielane jako pomoc indywidualna albo w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach. § 3. Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadkach wymienionych w § 1 pkt 3 lit. b-g oraz lit. i-l mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi albo udzielane w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach. § 4. Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. "h" mogą być udzielane po spełnieniu szczegółowych warunków określonych na podstawie § 5. § 5. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. "h" wraz ze wskazaniem przypadków, w których ulgi są udzielane jako pomoc indywidualna, mając na uwadze dopuszczalne przeznaczenia i warunki udzielania pomocy państwa określone w przepisach prawa wspólnotowego. § 6. Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzeń, inne niż określone w § 1 pkt 3 lit. a-l, przeznaczenia pomocy udzielanej w formie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, oraz szczegółowe warunki udzielania tych ulg dla określonych przez Radę Ministrów przeznaczeń wraz ze wskazaniem przypadków, w których ulgi udzielane są jako pomoc indywidualna mając na uwadze dopuszczalność i warunki udzielania pomocy państwa określone w przepisach prawa wspólnotowego. Przyjęcie tej wykładni funkcjonalnej potwierdza treść art. 67 u.f.p. odsyłająca w sprawach nieuregulowanych do m.in. przepisów Ordynacji podatkowej, działu w którym znajdują się w/w przepisy art. 67a i 67b. Sąd uznał, że regulacja art. 64 ust 2 u.f.p. jest przepisem szczególnym całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, tym samym decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa. Zawiera wykładnię przepisu art. 64 u.f.p. podzielaną przez Sąd orzekający w sprawie. Dało to podstawę do umorzenia postępowania z wniosku P. P. K. na podstawie art. 105 k.p.a. z uwagi na brak podstaw do udzielania ulgi w zgłoszonym zobowiązaniu. W tych warunkach decyzja drugoinstancyjna uchylająca prawidłową decyzję organu I instancji nie mogła się ostać. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).