V SA/Wa 2446/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... lipca 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. R. M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę ..., w tym tytułem wynagrodzenia kwotę ... i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę ... Przedmiotem skargi wniesionej przez M. L. (dalej: wnioskodawca, skarżący, strona) jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr ... z dnia ... lipca 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu nr ... z dnia ... kwietnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... stycznia 2012 r. nr ... utrzymującego w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr .... z dnia ... października 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia nr ... z dnia ... lipca 2010 r. wydanego przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. oraz poprzedzającego go postanowienia nr ... Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. (dalej: Kierownik Biura). Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Kierownik Biura pismem z dnia ... września 2009r. poinformował stronę o pozostawieniu jej wniosku z ... lipca 2009 r. o przyznanie pomocy na zalesianie bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie braków w terminie. Strona zwróciła się z prośbą o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych. Postanowieniem z dnia ... czerwca 2010 r. Kierownik Biura odmówił przywrócenia terminu. Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia ... lipca 2010 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia ... czerwca 2010 r. Strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia. Postanowieniem z dnia ... czerwca 2011 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia. Strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia ... sierpnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa ARiMR z dnia ... czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia ... października 2011 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia ... lipca 2010 r. Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w K. oraz poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura. Strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia ... stycznia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2011 r. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... stycznia 2012 r. Postanowieniem z dnia ... kwietnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... stycznia 2012 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia ... lipca 2012 r. o wskazanym wyżej numerze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia ... kwietnia 2012 r. Organ wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności został rozpoznany przez organ wyższego stopnia, jakim w stosunku do Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR był Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zażalenie na postanowienie Prezesa rozpoznał zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyższego stopnia stosownie do art. 17 pkt 3 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Minister stwierdził, iż zarówno postanowienie Prezesa ARiMR z dnia ... października 2011 r. jak i postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... stycznia 2012 r. zostały wydane zgodnie z przepisami regulującymi właściwość organów, co oznacza, iż nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W ocenie organu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 58 kpa, bowiem Strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do usunięcia braków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie. Organ zasadnie ustalił, iż strona nie wykazała istnienia przeszkody do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku, która miałaby się utrzymywać aż do maja 2010 r. bowiem dopiero pismem z dnia 20 maja 2010 r. strona z wnioskiem o przywrócenie terminu. We wniosku o przywrócenie terminu z dnia 20 maja 2010 r. nie wskazano, kiedy miałaby ustać przeszkoda uniemożliwiająca wykonanie wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o pomoc w zalesianiu. Strona wskazała, iż "Dnia 23.09.2009 r. otrzymałem pismo o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania", z czego jednoznacznie wynika, że wnioskodawca nie dochował terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa. Organ wskazał, że jego postanowienie z dnia ... stycznia 2012 r. nie dotyczy również sprawy już uprzednio rozstrzygniętej innym orzeczeniem ostatecznym, w związku z czym nie zachodzi kwalifikowana wada prawna określona w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Minister stwierdził, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło praw i obowiązków strony, a postanowienie nie było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Organ wskazał, iż postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... stycznia 2012 r. było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, w związku z czym w przedmiotowej sprawie nie zaszły określone w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 kpa przesłanki stwierdzenia nieważności. Przedmiotowe postanowienie nie zawierało również wad powodujących jego nieważność z mocy prawa, w związku z czym brak przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Minister wskazał, iż postanowieniem z dnia ... sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa ARiMR z dnia ... czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, czyli nie rozpoznał sprawy merytorycznie, a jedynie wydal postanowienie kasacyjne. Organ wskazał również, że w postępowaniu nadzwyczajnym fakt wycofania wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku nie ma znaczenia prawnego. Podkreślił, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może wykraczać poza przedmiotowy zakres tego postępowania i badać sprawy co do meritum. W skardze na powyższe postanowienie strona zarzuciła, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa administracyjnego i że jest ono dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż ponowne rozpatrzenie przez organ sprawy załatwionej wcześniej postanowieniem ostatecznym jest możliwe tylko po uchyleniu pierwszej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. W ocenie strony decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygnięta inną decyzją ostateczna tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwszej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Skarżący stwierdził, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... sierpnia 2011 r. nie zostało uchylone. Stwierdził, że wszystkie postanowienia wydane przez Prezesa ARiMR w [...] oraz przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi po dniu 17 sierpnia 2011 roku są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co z mocy prawa czyni nieważność postanowienia. Skarżący zarzucił także naruszenie art. art. 35, 36, 37 i 38 kpa. Podkreślił, że przez 80 dni nie uzyskał odpowiedzi, dlaczego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... sierpnia 2011 roku i z ... stycznia 2012 roku są ostateczne, a postanowienie z dnia ... kwietnia 2012 jest nieostateczne. Skarżący zarzucił, iż otrzymał dwa postanowienia z dnia ... kwietnia 2012 r., które są ze sobą sprzeczne mimo, że wydał je ten sam organ. Ponadto, w ocenie skarżącego organy orzekające w sprawie przez okres dwóch lat nie przeprowadziły żadnych czynności dowodowych w zakresie postępowania wyjaśniającego i nie udzieliły żadnej odpowiedzi na zadane pytania. Powyższe pozbawiło stronę udziału w każdym stadium postępowania dowodowego, co stanowiło przeszkodę prawną do wydania prawomocnego postanowienia. Skarżący dodał, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona, natomiast skarżący nie wyraził zgody na uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... sierpnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego złożył załącznik do protokołu, w którym zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zbadania podstaw dla stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w D. z ... września 2009 r. w sprawie pozostawienia wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie bez rozpatrzenia; 2. art. 35 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności w przedmiocie zbadania podstaw dla stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Biura z ... września 2009 r. w sprawie pozostawienia wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie bez rozpatrzenia; 3. naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 kpa, polegające na nie zebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie - w szczególności dokumentów (zaświadczeń i adnotacji urzędowej) i przesłuchania świadków. Dopuszczenie wskazanych dowodów umożliwiłoby ocenę, czy wniosek był kompletny oraz miałoby wpływ na ocenę zgodności z prawem postanowienia Kierownika Biura z ... września 2009 r. w sprawie pozostawienia wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie bez rozpatrzenia; 4. naruszenie art. 6, art. 9 i art. 11 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu z urzędu pisma o przywrócenie terminu Skarżącego, działającego bez profesjonalnego pełnomocnika, jako wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Kierownika Biura z ... września 2009 r. w sprawie pozostawienia wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Wskazać należy, iż art. 16 k.p.a. statuuje zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Zasada ta nie dotyczy postanowień, jednak zdaniem Sądu w przypadku oceny zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia zasady dot. interpretowania podstaw regulujących możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji odnoszą się w pełni do postanowień. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że co do trybu nieważnościowego skierowanego do postanowień w pełni znajduje zastosowanie zasada , że postępowanie nieważnościowe nie może zastępować normalnego trybu zaskarżania decyzji. Nie może być oparte na takich samych zarzutach, w zasadzie nie może być oparte na kwestionowaniu stanu faktycznego przyjętego w objętej wnioskiem decyzji, bowiem odmienna ocena dowodów już z samej definicji jest oparta na ocenie. Dopiero oczywiste błędy logiczne w ustaleniach mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji ( postanowienia ). Należy także wskazać, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. W doktrynie i praktyce orzeczniczej przyjmuje się więc, że w trybie nieważności zasadniczo nie mogą być podważane w zasadzie podważane ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku o zalesienie wskazał jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a więc postanowienie w jego ocenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Równocześnie argumenty i zarzuty zawarte w piśmie wnioskującym o stwierdzenie nieważności, jak i w wielu innych pismach składanych w toku postępowania w gruncie rzeczy zawierają wyłącznie zarzuty dot. braku podstaw do pozostawienia wniosku o zalesienie bez rozpoznania. Po pierwsze należy wskazać, że postępowanie niniejsze musi ograniczyć się do zbadania prawidłowości rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków wniosku o zalesienie. Jest to postępowanie incydentalne, które nie może wykraczać poza te ramy. I w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że na jakimkolwiek etapie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu zostało naruszone prawo w sposób kwalifikowany tj. zachodziła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu również brak jest podstaw do innego potraktowania pisma strony z 20 maja 2010 r. Z jego treści wyraźnie bowiem wynika, że strona wnosi o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków wniosku o zalesienie. Pismo zawiera powody uchybienia terminu , w ocenie strony niezawinione. Jeśli strona natomiast kwestionuje podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania to należy przypomnieć, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje tryb , w którym strona, nie będąc ograniczona żądnym ścisłym terminem może kwestionować zasadność czynności technicznej , jaką jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli skarżący uważa, że złożył kompletny wniosek winien rozważyć skorzystanie z powyższego środka. Nie ma natomiast podstaw , aby badać zasadność działań Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w D. w sprawie niniejszej. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O przyznaniu kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( t.j. Dz. U. z 2013 poz. 461).