V SA/Wa 2448/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant spec. - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 1. Decyzją z dnia [...].09.2011 roku Minister Rozwoju Regionalnego – stosownie do treści art. 211 ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 4b) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30.6.2005r. finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w zw. z art. 193 ust.1 ustawy z dnia 27.08.2009 roku Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił w części decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...].07.2011r. i określił zwrot dotacji rozwojowej w łącznej kwocie 36 061,46 zł wraz ze stosownymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W motywach zwrócono uwagę, że podstawą naruszenia jest: a) zatrudnienie koordynatora projektu – wysokość wydatków niekwalifikowalnych poniesionych na jego wynagrodzenie w wysokości 35 981,46 zł; b) udzielenie wsparcia dla osób nie będących uczestnikami projektu w kwocie 80 zł. 2. Od powyższego rozstrzygnięcia wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił decyzji: - naruszenie art. 211 ust. 1pkt 1 i 2, ust. 4b w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych polegające na przyjęciu przez organ administracji, że w stanie faktycznym sprawy istnieją postawy o orzeczenia zwrotu kwot dotacji określonych w rozstrzygnięciu decyzji i wydania decyzji w przedmiocie zwrotu, - naruszenie art. 6 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593, z póz. zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r., o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458, z późn. zm.) polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że wydatki na zatrudnienie koordynatora zostały poniesione sprzecznie z tymi przepisami, - naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez złamanie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącej tak, aby nie ponosiła ona szkody, - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji z pominięciem zasady dochodzenia prawdy materialnej, oraz zasady swobodnej oceny dowodów. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi 3. W odpowiedzi na skargę Minister wskazał, że zasługuje ona na uwzględnienie w części dotyczącej zwrotu środków poniesionych na wynagrodzenie koordynowania projektu. W pozostałym zakresie – co wynika z uzasadnienia skargi – wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.)- vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu obejmuje - stosownie do art. 10 k.p.a. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. - vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 roku, ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji (vide G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131.). W niniejszej sprawie – przed wydaniem decyzji w organu II instancji – treść art. 10 § 1 k.p.a.. w ogóle nie miała zastosowania. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. Mając na uwadze powyższe należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 b) oraz art. 152 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku. VI. Na marginesie zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa w części dotyczącej obciążenia obowiązkiem zwrotu kosztów zatrudnienia koordynatora projektu. Wynika to z treści odpowiedzi na skargę (zob. k. 38-39 akt sądowych), a zatem decyzja Organu II instancji winna zostać w tym zakresie zmodyfikowana. W toku ponownego postępowania wyjaśniającego należy również odnieść się treści zarzutów poczynionych w skardze w zakresie okoliczności towarzyszących wsparciu dla osób nie będących uczestnikami projektu. Stosownie do treści art. 10 k.p.a. strona Skarżąca winna – o czym mowa w odpowiedzi na skargę - udokumentować udział panów S. L. i K. O. w projekcie. Jak wynika to z treści skargi osoby te wyrażały gotowość w tym przedsięwzięciu i być może – w kwestii oceny poniesionych na ten cel środków (wydatki to łącznie kwota 80 zł) – będzie wymagała przesłuchania ich w charakterze świadków. Nie sposób również wykluczyć, iż Organ z urzędu – celem ustalenia prawdy materialnej – dopuści (przy aktywnym udziale Skarżącego) także inne dowody. Następnie – co zrozumiałe – należy pouczyć stronę skarżącą o możliwości, jakie stwarza przepis art. 10 k.p.a. W tym zakresie Sąd nie podziela poglądu zawartego w piśmie Ministra z dnia [...].03.2011r., który aktywność strony na etapie II instancji ogranicza do możliwości złożenia odwołania. Gdyby tak istotnie było, to stosowny zapis zostałby poczyniony w § 2 tego przepisu.