V SA/Wa 2449/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2011 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. w B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... sierpnia 2010 r. nr ... w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; I. Uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. ...3.2010 r. II. Zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz "A." Sp. z o.o. w B. kwotę ... zł . tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowieniem z dnia ...03.2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) – stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. oraz art.1 ust.1 ustawy z dnia 24.03.1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) – zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez A. Sp. z o.o. (dalej Spółka) nieruchomości rolnych oznaczonych działkami nr ..., ... o łącznej powierzchni ... położonych w miejscowości B. stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. W motywach uzasadniono, że Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia ma nabycie tych gruntów wobec czego zwrócono się do Ministra o zajęcie stanowiska w tej sprawie, który dostrzegł, że: a) Z akt sprawy wynika, iż dla ww. nieruchomości brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. b) Według danych z ewidencji gruntów ww. działki stanowią grunty rolne klasy IIIb, IVa, pastwiska klasy IV, rowy, nieużytki oraz drogi. c) Przedmiotem działalności Spółki jest w szczególności uprawa zbóż, sprzedaż hurtowa zbóż oraz działalność usługowa związana z uprawami rolnymi. Spółka zamierza wykorzystywać ww. nieruchomości na cele związane z przedmiotem działalności Spółki oraz poszerzenie drogi dojazdowej do gruntów użytkowanych przez stronę. d) W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok WSA z 27 października 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1141/08, wyrok WSA a 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2939/08) ugruntowany jest pogląd, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. e) Zgodnie zaś z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne, osobiście prowadzone przez rolnika indywidualnego. Zatem w interesie rolnictwa jest, aby sprzedawane grunty były nabywane przez rolników indywidualnych na powiększenie lub tworzenie gospodarstw rodzinnych. Tymczasem jak wynika z akt sprawy Spółka posiada już gospodarstwo rolne o pow. ... ha. f) Spółka nie spełnia wymogów przewidzianych w ww. ustawie, ponieważ nie jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rodzinne zamieszkującym w gminie, na terenie której położona jest ww. nieruchomość. g) Za sprzeciwem przemawia również fakt, iż po przeprowadzeniu przez Ministerstwo postępowania wyjaśniającego, uzyskano opinię w ww. sprawie Wójta Gminy M. z której wynika, iż przedmiotowe działki mogą okazać się niezbędne przy wytyczaniu drogi publicznej (drogi wojewódzkiej), a rozważanie sprzedaży działek powinno nastąpić po wytyczeniu drogi wojewódzkiej. 2. W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tenże Minister – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie odnosząc się do zarzutów strony wskazał, że: a) W ogłoszeniu o przetargu ustnym Agencji Nieruchomości Rolnych na działki nr ... istnieje zastrzeżenie, że w przypadku wygrania przetargu przez cudzoziemców warunkiem zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, jest uzyskanie zgody Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stosownie do ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Zatem powyższa ustawa zapewnia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi (jako organowi współdziałającemu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji) prawo wniesienia sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. b) Podziela argumenty z wcześniejszego p-ktu d; c) Zgodnie zaś z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne, osobiście prowadzone przez rolnika indywidualnego. Zatem w interesie rolnictwa jest, aby sprzedawane grunty były nabywane przez rolników indywidualnych na powiększenie lub tworzenie gospodarstw rodzinnych. d) Spółka jest już właścicielem gruntów rolnych o powierzchni ... ha. Dodatkowo dzierżawi grunty rolne od Agencji Nieruchomości Rolnych o łącznej powierzchni ... ha. Natomiast jak wynika z akt sprawy w przetargu zorganizowanym przez agencję oprócz ww. spółki brały udział dwie osoby fizyczne. Zatem istnieje zainteresowanie okolicznych rolników nabyciem przedmiotowych gruntów. e) Powyższe pozwala uznać, iż Spółka nie przedstawiła argumentów mogących stanowić przesłankę do zmiany stanowiska zajętego w przedmiotowym postanowieniu i wyrażenia zgody na powyższą transakcję. 3. W efekcie skargę do WSA w Warszawie wniosła Spółka, która zarzuciła rozstrzygnięciom to, że zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 170 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasad prawdy obiektywnej, brak wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz brak uzasadnienia okoliczności powołanych w uzasadnieniu postanowień. Ostatecznie wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie obu aktów administracyjnych, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach podniesiono argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. 4. W odpowiedzi na skargę zażądano jej oddalenia; poczyniona argumentacja pozostaje w zbieżności z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszaw zważył co następuje: 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 2. Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ocenia jedynie legalność zaskarżonych aktów administracyjnych. Nie dokonuje ich weryfikacji w wymiarze celowościowym (co winno mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego). 3. W kontekście powyższych konstatacji natury ogólnej wskazać trzeba, że powołany wyżej art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców stanowi, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane – w drodze decyzji administracyjnej – przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z dyspozycją art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. Nr 64 poz. 592 ze zm.). W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, na które powołano się w zaskarżonym postanowieniu, minister właściwy do spraw rozwoju wsi, załatwiając sprawę, kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., a zatem powinien uwzględnić interes ogólny i słuszny interes stron poprzez odwołanie się do postanowień ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. 4. Z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wynika wprost, że stanowi ona instrument przyznany Agencji do kształtowania ustroju rolnego. Agencja ma możliwości wpływu na transakcje pomiędzy osobami trzecimi. Zasady zawarte w ustawie nie dotyczą zbywania nieruchomości Skarbu Państwa przez Agencję, a taka właśnie sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. 5. Agencja jest zobowiązana do zbywania nieruchomości na zasadach określonych w ustawie z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Nieruchomości sprzedawane są, co do zasady, w drodze przetargu. Stosowane do art. 29 ust. 3b pkt 1 ustawy Agencja może zastrzec, że w przetargu mogą uczestniczyć wyłącznie osoby fizyczne spełniające warunki określone w przepisach o kształtowaniu ustroju rolnego zamierzające utworzyć lub powiększyć gospodarstwo rodzinne w rozumieniu tych przepisów, które są: a) rolnikami posiadającymi gospodarstwo rolne w gminie, obszarze której położna jest nieruchomość wystawiana do przetargu, oraz zamierzającymi powiększyć to gospodarstwo, lub b) pracownikami zlikwidowanych państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej zamierzającymi utworzyć gospodarstwo rolne, lub c) rolnikami, którzy po dniu 31 grudnia 1991 r. sprzedali Skarbowi Państwa ruchomości niezbędne na cele publiczne, lub d) członkami rolniczych spółdzielni produkcyjnych postawionych w stan likwidacji lub upadłości. 6. Jest okolicznością bezsporną, że przy sprzedaży działek nr 285/4 i 284/2 Agencja nie wprowadziła opisanych wyżej ograniczeń. Z uzasadnienia postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 05.08.2010 r. wynika, że "w przetargu zorganizowanym przez Agencję oprócz ww. Spółki brały udział dwie osoby fizyczne. Zatem istnieje zainteresowanie okolicznych rolników nabyciem przedmiotowych gruntów". Ta konstatacja jednak nie znajduje należytego odzwierciedlenia w aktach administracyjnych. Ani z akt sprawy, ani w treści zaskarżonych postanowień nie wynika jakie gospodarstwa (obszar, położenie, rodzaj prowadzonej produkcji) posiadają owi rolnicy, którzy brali udział w przetargu. Te ustalenia, które należy poczynić, należy następnie zestawić następnie z profilem działalności Spółki i podjąć rozstrzygnięcie (po zgromadzeniu całości materiału dowodowego) – trafnie wyważając interes miejscowych rolników, a także społeczny oraz Spółki. Ta zaś zajmuje się uprawami rolnymi na znacznym obszarze gminy M.. Nabycie działek na ... następuje na cele produkcji rolnej i poszerzenie drogi dojazdowej do nieruchomości Spółki, a więc cele zgodne z przedmiotem działalności Spółki i przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 30 marca 2007 r. przez Radę Gminy M. (Uchwała Nr VIII/68/07, opubl. Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 132, poz. 1723). Kupno gruntów przez Spółkę zostało pozytywnie zaopiniowane przez ... Izbę Rolniczą w W.. Opinia ta ma bardzo istotne znaczenie, gdyż w myśl art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 927 ze zm.) o izbach rolniczych izby działają na rzecz rolnictwa, wpływają na kształtowanie polityki rolnej i uczestniczą w jej realizacji. 7. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zebrany materiał dowodowy winien być wszechstronnie rozpatrzony z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. W niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione. W orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie podkreślano, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 1 ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, działa w ramach uznania administracyjnego. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w doktrynie i orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36; wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243; wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543). Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą wydania decyzji (postanowienia) o charakterze uznaniowym. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek bądź odmówić obywatelowi skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień. 8. Rzetelna ocena okoliczności faktycznych sprawy, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. 126 k.p.a.) Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie pozwala na stwierdzenie, jakimi przesłankami kierował się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy rozstrzyganiu sprawy. 9. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że głównym argumentem sprzeciwu Ministra jest potrzeba uwzględnienia interesu społecznego i interesu rolnictwa, zgodnie z którym podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne prowadzone osobiści przez rolnika indywidualnego. Sprzedawane grunty powinny być nabyte przez rolników indywidualnych na powiększenie lub tworzenie gospodarstw rodzinnych. W tym kontekście dostrzec wypada, iż Minister wskazał, że w przetargu oprócz Spółki brały udziały dwie osoby fizyczne, co jest tożsame z zainteresowaniem okolicznych rolników przedmiotowymi gruntami. Tymczasem nie ma żadnych dowodów na zainteresowanie okolicznych rolników kupnem nieruchomości. W ogłoszeniu o przetargu wyraźnie stwierdzono, że prawo do udziału w przetargu służy osobom fizycznym, którym przysługuje prawo do rekompensaty w formie zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418). Uczestnikami przetargu mogły być zatem osoby nieposiadające nie tylko kwalifikacji rolniczych, ale i gospodarstw. 10. Przesłanką, którą kierował się Minister wnosząc sprzeciw, było negatywne stanowisko w sprawie nabycia gruntów przez Spółkę zajęte przez Wójta Gminy M. w oparciu o opinie Komisji Rady Gminy M.. Według władz samorządowych przedmiotowe grunty mają stanowić rezerwę terenu pod drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich. Minister podniósł, że realizacja drogi może nastąpić w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia gruntu na cele rolne. Jednakże organ pominął, że stosownie do 11a powołanej ustawy podmiotem właściwym do złożenia wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest właściwy zarządca drogi. Zarządca określa przebieg drogi. Zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa, a nie wójt gminy. Organ wykonawczy gminy pełni rolę organu opiniującego budowę drogi wojewódzkiej. A zatem tylko Zarząd Województwa ... mógł zająć stanowisko w sprawie lokalizacji przyszłej drogi wojewódzkiej. Niewątpliwe jest przy tym, że konfiguracja położenia działek wyklucza ich zajęcie pod drogę publiczną w całości. Wydaje się również, że z punktu widzenia interesu rolnictwa, nie jest wskazane, aby do momentu którego nie można określić, czyli do wybudowania drogi, nieruchomości pozostały w dotychczasowym stanie i nie były wykorzystywane na cele rolnicze. 11. Zarówno zezwolenie na nabycie nieruchomości jak i postanowienie Ministra o wniesieniu sprzeciwu na wydanie zezwolenia opierają się na uznaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, iż kontrola legalności decyzji opartej na uznaniu administracyjnym sprowadza się do ustalenia, czy organ orzekający przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a., czy wydana decyzja odpowiada ustaleniom faktycznym, czy rozważono wszystkie argumenty podniesione przez stronę, czy przy załatwieniu sprawy uwzględniono art. 7 k.p.a. Minister wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Obowiązku tego nie wyczerpuje ogólne odwołanie się do uregulowań ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, a przede wszystkim do zapisu, iż podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne prowadzone przez rolnika indywidualnego. Minister nie dysponował żadnym dowodem zainteresowania okolicznych rolników nabyciem nieruchomości i nie posiadał, pochodzących z właściwego źródła informacji, odnośnie terminu realizacji planowanego przebiegu drogi wojewódzkiej. Pomimo tego właśnie materiał dowodowy w tych kwestiach uznał za kompletny oraz wyczerpujący i na nim oparł sprzeciw. Odrzucono natomiast bez żadnego uzasadnienia materiały w postaci pozytywnej dla Spółki, opinii ... Izby Rolniczej we W.. Opinia ta ma bardzo istotne znaczenie, gdyż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. Nr 101, poz. 927 ze zm.). Izby działają na rzecz rolnictwa, wpływają na kształtowanie polityki rolnej i uczestniczą w jej realizacji. Odnosząc się do zarzutu skargi o nieuwzględnieniu opinii stwierdzono jedynie, że minister podejmuje decyzję w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy i nie ma żadnego obowiązku opierać swojego stanowiska jedynie na ww. opinii. Powyższe świadczy o rozpatrzeniu sprawy z naruszeniem art. 7 k.p.a. 12. Nie przesądzając wyniku rozstrzygnięcia – mając na względzie treść art. 145 §1 ust.1c i art. 200 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.