V SA/Wa 2449/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 540 zł (słownie pięćset czterdzieści złotych) na rzecz A. S. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi skierowanej do WSA w Warszawie przez A. S. (dalej: skarżący) jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy wydania tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca. Stan sprawy przedstawia się następująco: A. S. w dniu 28 września 2009 r. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o wydanie tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca. Decyzją z [...] października 2009 r. Szef Urzędu odmówił cudzoziemcowi wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że cudzoziemiec wystąpił o wydanie mu nowego, tymczasowego zaświadczenia tożsamości w związku z upływem terminu ważności poprzedniego zaświadczenia. Powołując się na treść art. 55 ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, że kolejne zaświadczenia tożsamości mogą być wydawane cudzoziemcowi po upływie okresu ważności pierwszego zaświadczenia tożsamości, na okresy ważności nie dłuższe niż 6 miesięcy, do czasu zakończenia postępowania o nadanie statusu uchodźcy. Tymczasem decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...] Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców odmówił wnioskodawcy nadania statusu uchodźcy i nakazał mu opuszczenie terytorium RP. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Rady do Spraw Uchodźców z [...] grudnia 2007 r., w której wyznaczono jednocześnie nowy termin opuszczenia terytorium RP przez cudzoziemca. W wyniku złożenia przez A. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po ponownym rozpoznaniu sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy swoją dotychczasową decyzję uzasadniając ją argumentami zawartymi w poprzedniej decyzji. Na decyzję tę skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r. oddalił skargę A. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż po rozpatrzeniu wniosku A. S. o wydanie tymczasowego zaświadczenia tożsamości cudzoziemca, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zasadnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie istotę rzeczy stanowiła interpretacja przepisu art. 55 ust. 2 ustawy o ochronie praw cudzoziemców. Sąd uznał, wskazując na treść art. 1, art. 3, art. 28 i art. 89 ww. ustawy, że w momencie rozpoznania odwołania i wydania decyzji przez Radę do Spraw Uchodźców postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy zostało zakończone. W sytuacji natomiast wniesienia skargi przez cudzoziemca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoczyna się etap postępowania sądowoadministracyjnego, który trwa do uprawomocnienia się orzeczenia Sądu. W dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie rozpoznawanego wniosku cudzoziemca wyrok w sprawie toczącej się w przedmiocie nadania statusu uchodźcy jeszcze nie obowiązywał, w tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie są uzasadnione. Sąd stwierdził ponadto, że źródłem sporu była kwestia możliwości przyjęcia, czy "otworzyło się" postępowanie administracyjne po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2008 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżona decyzja wydana została wprawdzie z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., jednak okoliczność ta nie miała znaczenia w sprawie, ponieważ uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, które biorąc pod uwagę treść zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego, nie mogło być w ocenie Sądu inne niż to, które zapadło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 261/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że nie można było, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy uznać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które całkowicie pomijało argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a stanowiło w zasadzie powtórzenie uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie uchybiało zasadzie wyrażonej w art. 15 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że słusznie stwierdzono w kasacji, iż w zasadzie to Sąd pierwszej instancji przejął na siebie ciężar przeprowadzenia postępowania administracyjnego i dokonania wyjaśnienia podjętego przez organy administracyjne rozstrzygnięcia. Takie działanie Sądu, należało ocenić zatem jako wykraczające poza zakres jego działania, którym jest kontrola działalności administracyjni publicznej, a nie jej zastępowanie, czy wręcz wyręczanie. Zdaniem NSA organ ma zapewnić stronie realizację jej praw w prowadzonym postępowaniu poprzez między innymi respektowanie zasad tego postępowania, w tym zasad ogólnych tj.: dwuinstancyjności, pogłębiania zaufania obywatela do państwa, czy też przekonywania, a Sąd ma jedynie dokonać kontroli, czy nie zostały one naruszone. Z tych też przyczyn za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 15, art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP, jak również zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 32, art. 106 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim zarzuty odnosiły się do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. NSA uwzględnił ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 55 ust. 2 i art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony – stwierdzając, iż stanowisko zaprezentowane w skarżonym wyroku jest o tyle wadliwe, że pomijało treść regulacji zawartej w art. 55 ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w zestawieniu ze stanem prawnym i faktycznym zaistniałym w rozpoznawanej sprawie. Stosownie bowiem do treści art. 55 ust. 2 ustawy: "Szef Urzędu, po upływie okresu ważności pierwszego zaświadczenia tożsamości, wydaje kolejne zaświadczenia tożsamości, ważne przez okresy nie dłuższe niż 6 miesięcy, do czasu zakończenia postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy.". Istotnym zatem dla dokonania właściwych ustaleń i prawidłowego zastosowania omawianej w sprawie normy prawnej jest zdefiniowanie pojęcia: "zakończenia postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy". Zdaniem NSA nie powinno budzić wątpliwości, że ustawodawca mówiąc o "zakończeniu postępowania" odnosi ten zwrot do wydania w określonej sprawie decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) i co istotne, decyzji pozostającej w obrocie prawnym na dzień wydania rozstrzygnięcia administracyjnego wskazanego w art. 55 ust. 2 ustawy, a będącego przedmiotem skargi. Zatem fakt wstrzymania wykonania takiej decyzji, czy też jej uchylenia np. w postępowaniu sądowoadministracyjnym w zakresie rzutującym na wynik kontrolowanego rozstrzygnięcia powoduje, że nie można mówić o zakończeniu postępowania, o jakim mowa w art. 55 ust. 2 ustawy. Ocena prawidłowości zastosowania art. 55 ust. 2 ustawy nie może być przeprowadzona w sytuacji braku dokonania ustaleń faktycznych w sprawie pozwalających na stwierdzenie, że spełnione, czy też nie zostały wymogi zawarte w normie będącej materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 261/11 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej skarżącego. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (Dz. U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1472 z p. zm. – dalej jako ustawa) stanowi, że Szef Urzędu, po upływie okresu ważności pierwszego zaświadczenia tożsamości, wydaje kolejne zaświadczenia tożsamości, ważne przez okresy nie dłuższe niż 6 miesięcy, do czasu zakończenia postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy. Zgodnie ze wskazanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że pojęcie: "zakończenia postępowania" odnosi się do wydania w określonej sprawie decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzja ta ponadto powinna pozostawać w obrocie prawnym na dzień wydania rozstrzygnięcia administracyjnego wskazanego w art. 55 ust. 2 ustawy. Ponadto ocena prawidłowości zastosowania art. 55 ust. 2 ustawy nie może być przeprowadzona w sytuacji braku dokonania ustaleń faktycznych w sprawie pozwalających na stwierdzenie, że spełnione, czy też nie zostały wymogi zawarte w normie będącej materialnoprawną podstawą orzekania. Organ winien zatem ponownie rozpatrzyć sprawę i wydać orzeczenie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego i procedury administracyjnej, uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszej sprawie oraz ten wyrok. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.