V SA/Wa 246/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Dyrektora M.o Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... grudnia 2009 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. ... stycznia ...; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. P. D., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę ... zł (...), w tym tytułem opłaty kwotę ... zł (...) i tytułem ... % podatku od towarów i usług kwotę ... zł (...). P. D. (zwany dalej: skarżącym) ... lipca 2007 r. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. Kierownik Biura Powiatowego w S. decyzją nr ... z ... stycznia 2008 r. odmówił przyznania renty strukturalnej skarżącemu. Na decyzję organu I instancji skarżący wniósł odwołanie. Ponadto jeszcze przed rozpatrzeniem odwołania skarżący złożył do Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ II instancji postanowieniem z ... kwietnia 2008 r. odmówił przywrócenia terminu na wniesienia odwołania, a następnie postanowieniem z ... kwietnia 2008 r. stwierdził uchybienie terminu na wniesienia odwołania. Powyższe postanowienia zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z ... lutego 2009 r. odrzucił skargę w odniesieniu do postanowienia organu II instancji z ... kwietnia 2008 r. o odmowie przywrócenia terminu, natomiast wyrokiem z 10 września 2009 r. uchylił postanowienie z ... kwietnia 2008 r. o uchyleniu terminu na złożenie odwołania. Na podstawie powyższego wyroku WSA w Warszawie, organ II instancji przyjął ... marca 2008 r. za właściwy dzień doręczenia decyzji organu I instancji skarżącemu. W związku z tym organ II instancji uznał, że odwołanie było złożone w wymaganym terminie i powinno być rozpatrzone. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z ... grudnia 2009 r. nr ... utrzymał decyzję z ... stycznia 2008 r. w mocy. Podstawą odmowy przyznania renty strukturalnej skarżącemu było niespełnienie przez wnioskodawcę warunku określonego § 4 pkt 5 w związku z przepisem § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.). Zgodnie z § 4 pkt 5 ww. rozporządzenia, jednym z warunków przyznania renty strukturalnej producentowi rolnemu jest przekazanie gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych co najmniej ... ha (powierzchnia obowiązuje m.in. w województwie m.). Natomiast przepis § 19 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia określa, że jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku i przyznanie renty strukturalnej zostanie ustalone, że wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych określonej w § 4 pkt 5 lub § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem, ani właścicielem takie gospodarstwa nie jest małżonek rolnika – kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia przyznania renty strukturalnej. Mając na uwadze powyższe unormowania organ II instancji wyjaśnił, że zadeklarowane do przekazania gospodarstwo rolne przez skarżącego stanowi w całości współwłasność z osobami trzecimi (bratem) i dlatego nie spełnia warunków określonych ww. przepisach. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem skarżący zaskarżył decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze stwierdził, że jest jedynym producentem ... hektarowego gospodarstwa, pozostała ziemia jest ugorowana przez współwłaściciela. Zgodnie z art. 198 Kodeksu cywilnego skarżący może swobodnie rozporządzać swoim udziałem poprzez jego sprzedaż innemu rolnikowi na powiększenie gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymując w całości swą dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik z urzędu skarżącego pismem procesowym z ... sierpnia 2010 r. uzupełnił skargę zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.), poprzez uznanie, że przepisy te wykluczają możliwość uzyskania renty strukturalnej przez współwłaściciela użytków rolnych w częściach ułamkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie lecz nie z przyczyn w niej wskazanych. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W sprawie niniejszej decyzje organów obu instancji wydane zostały na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.; dalej: rozporządzenie) wydanego w oparciu o delegację z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 54, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o rozwoju obszarów wiejskich). Jak wynika z § 4 rozporządzenia – rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadząca na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej rolnikiem, jeżeli łącznie spełnia następujące warunki: 1. ukończył 55 lat lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty; 2. prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w okresie ostatnich 10 lat podlegał przez okres co najmniej 5 lat ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu; 3. w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalna podlegał ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu, nie posiadał zaległości w opłacaniu należności z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników; 4. został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 5. przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej ... ha; 6. zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. W sprawie niniejszej, przy prawidłowo ustalonym, bezspornym stanie faktycznym, zakwestionowano spełnienie przez skarżącego warunku z § 4 pkt 5 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 pkt 1 ust. 1 rozporządzenia przesłankę przekazania gospodarstwa rolnego uważa się za spełnioną jeżeli zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności. Przepis ten odgrywa istotną rolę w procedurze orzekania o prawie do renty w sytuacji, gdy w wyniku weryfikacji wniosku o rentę zostanie ustalone, że wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych określonej w § 4 pkt 5 rozporządzenia, współwłaścicielem tego gospodarstwa wraz z małżonkiem ani właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika. Takie sformułowanie przepisów wyłącza z kręgu beneficjentów pomocy finansowej osoby będące współwłaścicielami gruntów rolnych z innymi osobami niż małżonek. Ograniczenia kręgu uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra i Rozwoju Wsi w związku z czym należy zbadać czy organ ten wprowadzając takie ograniczenia nie naruszył delegacji ustawowej, czy innych norm określonych w aktach wyższego rzędu. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich zawierający delegację ustawową, stanowi, iż Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań. Przepis ten stanowił delegację ustawową w oparciu o którą wydano szereg rozporządzeń dotyczących pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Dokonując ich analizy z punktu widzenia określenia kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z poszczególnych form pomocy finansowej należy stwierdzić, że zakres podmiotowy beneficjentów został różnie określony w poszczególnych rozporządzeniach. Mając na uwadze powyższy wniosek oraz treść przepisu stanowiącego delegację do wydania rozporządzenia uznać należy, iż przepis zawarty w art. 29 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy nie może stanowić podstawy prawnej, która uzasadniałaby różnicowanie w rozporządzeniach kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z poszczególnych form pomocy finansowej. Podstawą prawną w oparciu o którą krąg beneficjentów w poszczególnych formach pomocy jest różnie określany, nie może być ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w przepisie art. 10 ust. 1 stanowi tylko, że pomoc jest przyznawana: na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określane w przepisach o których mowa w art. 1 pkt 1 oraz przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Pierwotną podstawą działań mających na celu wsparcie rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, którą stanowi rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005). W świetle powyższego rozporządzenia nie ma podstaw prawnych, które pozwoliłyby na przyjęcie że pomoc finansowa winna być udzielana tylko rolnikom będącym osobami fizycznymi, którzy legitymują się szczególnym tytułem prawnym do posiadania gospodarstwa rolnego. Z przepisów tych nie wynika, iż z pomocy finansowej mogą korzystać tylko osoby fizyczne posiadające gospodarstwa rolne będące przedmiotem ich odrębnej własności lub własności małżonka albo stanowiące przedmiot ich współwłasności z małżonkiem. Brak jest także przepisów pozwalających nowym Państwom Członkowskim na odmienne uregulowanie zakresu podmiotowego tej formy pomocy finansowej. Należy mieć też na uwadze fakt, iż jednym z podstawowych założeń wszelkich działań podejmowanych przez Unię Europejską w stosunku do gospodarstw niskotowarowych jest wspieranie ich rozwoju, które realizuje się zwłaszcza przez racjonalizowanie produkcji rolniczej. Niewątpliwie najbardziej pożądaną sytuacją jest stan, gdy środki przeznaczone do prowadzenia gospodarstwa rolnego pozostają przedmiotem wyłącznego prawa tylko jednego podmiotu, co oznacza skrócenie procesu decyzyjnego. Nie można zapominać, że współwłasność nie jest niczym innym, jak własnością przysługującą innym osobom (por. publikację A. Karnickiej - Kawczyńskiej i J. Kawczyńskiego "Współwłasność jako szczególna forma własności. Problematyka i wzory pism". Warszawa 2004). Przepisy § 19 ust. 3 pkt 2 w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. naruszają podstawowe zasady i wartości konstytucyjne. Ochrona własności i prawa dziedziczenia stanowi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) jedną z podstawowych zasad ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej. Własność w art. 21 Konstytucji RP ujęta została szeroko, bez różnicowania komu przysługuje prawo własności. Przepis art. 64 Konstytucji RP również ujmuje własność szeroko zapewniając jej ochronę prawną która oparta jest na równości – w ust. 2 wskazuje się, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Sprawując na podstawie art. 184 Konstytucji RP kontrolę stanowienia i stosowania prawa sady administracyjne są uprawnione, a nawet zobowiązane do każdorazowej kontroli konstytucyjności przepisów rangi podstawowej, a w razie stwierdzenia, że dany przepis prawa narusza normy ustawowe lub konstytucyjne sad administracyjny może w konkretnej sprawie odmówić jego stosowania. Jest to indywidualna forma kontroli eliminująca dany przepis podustawowy od zastosowania jedynie w danej sprawie i nie eliminuje go – w przeciwieństwie do abstrakcyjnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego – z obrotu prawnego. Uprawnienie takie nie przysługuje organom administracyjnym, które nie mogą samodzielnie oceniać zgodności przepisu aktu wykonawczego z Konstytucją lub ustawami, natomiast w konkretnej sprawie związane są stanowiskiem sądu. W sprawie niniejszej Sąd ocenił, że przepisy § 19 ust. 3 pkt 2 oraz § 4 pkt 5 rozporządzenia wydane zostały z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w konsekwencji są sprzeczne zarówno Ustawą oraz Konstytucją RP. Przepis taki nie może stanowić podstawy prawnej wydanej decyzji administracyjnej w związku z czym Sąd odmówił jego zastosowania. Nie można bowiem w ocenia Sadu różnicować kręgu podmiotów uprawnionych do przyznania pomocy finansowej oraz ich indywidualnej sytuacji w aktach podustawowych bez wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy. Kwestie tak istotne jak określenie adresatów uprawnionych do danego rodzaju wsparcia czy zasadniczych warunków po spełnieniu których możliwe jest uzyskanie wsparcia winno być zamieszczone wprost w ustawie. Rozstrzygając w niniejszej sprawie Sąd w pełni podzielił poglądy wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 276/06 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 326/09, a także stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 24 marca 2009 r. sygn. akt U 6/07. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpoznać wniosek skarżącego o przyznanie renty strukturalnej z uwzględnieniem, iż kwestia współwłasności gospodarstwa z osobą trzecią (bratem) nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanej renty. Zatem organ winien zbadać, czy skarżący spełnia wszystkie inne warunki do przyznania renty strukturalnej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach zastępstwa procesowego wykonanego na zasadzie prawa pomocy orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz §18 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).