V SA/Wa 2461/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, asesor WSA - Marta Laskowska, Protokolant - Rafał Dul, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. Ć. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych skargę oddala. Pismem z [...] marca 2007 r. Skarżący A. Ć. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę. Uzasadniając powyższe wskazał na bardzo trudną sytuację rodzinną i finansową, spowodowaną brakiem pracy zarobkowej oraz brakiem prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wyjaśnił także, iż zarobki małżonki obciążone są spłatą kredytu oraz kosztami utrzymania mieszkania, a po uiszczeniu wszystkich opłat pozostaje na życie około 200 zł. Ponadto Skarżący podniósł, iż powstałe zadłużenie było przez Niego niezawinione i powstało w związku z nie uznaniem przez ZUS zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej. Po rozpoznaniu ww. wniosku i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją nr [...] z [...] czerwca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W motywach uzasadnienia organ powołał treść przepisów stanowiących o całkowitej nieściągalności, wyliczył przypadki, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność oraz wyjaśnił, że w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s" należności z tytułu składek mogą być umorzone pomimo braku całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia powstałych zaległości wobec ZUS. Podkreślono przy tym, iż Wnioskodawca jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, pozostaje na utrzymaniu żony, która otrzymuje wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto obciążone ratami miesięcznymi w wysokości [...] zł z tytułu zaciągniętego kredytu. Wydatki miesięczne na opłaty za wodę, czynsz, energię elektryczną kształtują się w granicach [...] zł. Dzieci Skarżącego pozostają na własnym utrzymaniu. W końcowej części uzasadnienia organ wskazał, iż na podstawie art.29 ust.1 u.s.u.s. ze względów gospodarczych lub z innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie, ZUS na wniosek dłużnika może rozłożyć należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący ponownie wskazał na bardzo trudną sytuację materialną oraz na problemy zdrowotne. Wyjaśnił, iż nie będzie występował o rozłożenie zadłużenia na raty, ponieważ nie jest w stanie wywiązać się z takiego zobowiązania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2007r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach podjętego rozstrzygnięcia powtórzył argumentację będącą podstawą decyzji organu I instancji i ponadto wyjaśnił, iż nie przeprowadzenie wobec Skarżącego postępowania egzekucyjnego nie pozwala na tym etapie sprawy na stwierdzenie całkowitej nieściągalności. Skarżący pismem z [...] sierpnia 2007 r. (data wpływu do organu) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie następujących przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 6, 7, 8, 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "kpa", polegające na tym, iż ZUS wprowadził Skarżącego w błąd, co do jego stanu prawnego i faktycznego poprzez brak rzetelnego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz na bezprawnym utwierdzaniu w przekonaniu, iż Wnioskodawca nie posiada żadnego zadłużenia i wydawanie zaświadczeń, iż nie posiada żadnych zaległości; 2. art. 107 kpa polegające na bardzo lakonicznym uzasadnieniu, nie odnoszącym się do wskazanych przez stronę dowodów oraz pomijającym rozważania, co do istnienia przesłanek określonych w art.28 ust.1, 2, 3 ,3a u.s.u.s.; 3. art. 28 ust.1, 2, 3 i 3a u.s.u.s poprzez niezastosowanie wymienionego przepisu pomimo istnienia wszelkich przesłanek wynikających z prawa do podjęcia decyzji o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W motywach skargi Skarżący wskazał m.in., iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego odmówiono Mu umorzenia należności. Ponadto podkreślił, iż nie uwzględnienie wniosku o zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym wydawaniu zaświadczenia utwierdzającego w przekonaniu, iż powyższe zawieszenie uznaje się za skuteczne narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa wyrażoną w art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek o umorzenie ww. należności Skarżący wskazał na trudną sytuację zdrowotną i finansową. Również we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powołał się na powyższe okoliczności. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi, umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec Skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej, z uwagi na nieprzeprowadzenie wobec Skarżącego postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu prawidłowo zatem zostało ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do Skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Wystąpienie okoliczności nieprzeprowadzenia postępowania egzekucyjnego jest bowiem wystarczające do uznania zasadności takiego stwierdzenia. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - zwanego dalej "rozporządzeniem"), gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Z materiału dowodowego wynika, iż Skarżący w toku postępowania tych okoliczności nie wykazał. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organów, iż stan majątkowy Skarżącego oraz Jego stan zdrowia, jakkolwiek trudny, to w rozpoznanej sprawie nie jest taki, aby prowadził do pozbawienia możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przy spłacie istniejącego zadłużenia. Podnieść należy, iż wbrew twierdzeniom Skarżącego organ powołując takie okoliczności jak otrzymywanie wynagrodzenia miesięcznego przez żonę, nieprzeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, porównanie osiąganych dochodów oraz ponoszonych niezbędnych wydatków, wyczerpująco, w ocenie Sądu, wyjaśnił przyczyny odmowy umorzenia powstałych zaległości. Tym samym zarzut naruszenia art.107 kpa nie jest zasadny. W tym miejscu wskazać należy, iż okoliczność podnoszona przez Skarżącego dotycząca zgłaszanych przez Niego przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej jest objęta prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w R. VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...]. Zarzuty podniesione w tym przedmiocie wykraczają poza zakres postępowania przed sądem administracyjnym. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. W tej sytuacji stwierdzić należy, że ustalenia i wnioski, jakie poczyniono przy wydawaniu decyzji mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), jak i prawa materialnego. Brak istnienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 1- 3a u.s.u.s. i ww. rozporządzeniu uniemożliwiał umorzenie należności. W ocenie Sądu, w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lipca 2007 r. jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.