V SA/Wa 2461/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. po rozpatrzeniu odwołania P.B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z/s w W. z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], którą przyznano płatność do gruntów rolnych na 2007 r. w wysokości 32.355,23 zł. w tym: jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 16.527,41 zł. (pomniejszoną o kwotę w wysokości 6.018,74 zł.) i uzupełniającą płatność obszarową (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 15.827,82 zł. (pomniejszoną o kwotę w wysokości 5.886,82 zł.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że [...] kwietnia 2007 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR wniosek P.B. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). W gospodarstwie benificjenta [...] sierpnia 2007 r. przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej, która wykazała nieprawidłowości: działka rolna A: deklarowana powierzchnia 42,40 ha - powierzchnia stwierdzona 38,13 ha; działka rolna C: deklarowana powierzchnia 26,21 ha - powierzchnia stwierdzona 24,43 ha; działka rolna D: deklarowana powierzchnia 15,00 ha - powierzchnia stwierdzona 11,07 ha. Wnioskodawczyni - po wezwaniu przez organ do złożenia wyjaśnień - [...] września 2007 r. złożyła korektę wniosku, a [...] listopada 2007 r. zmianę do wniosku. Organ wskazał, że zgodnie z art. 15 § 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r.), wszelkie zmiany producent rolny może wnieść najpóźniej do 31 maja stosownego roku kalendarzowego. W związku z tym, ze zmiana do wniosku została złożona po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, mogła być złożona w celu uniknięcia nałożenia sankcji, dlatego też ww. zmiana nie została uwzględniona. Organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni zadeklarowała do przyznania płatności do gruntów rolnych o powierzchni 84,75 ha w ramach grupy upraw JPO oraz 83,61 ha w ramach grupy UPO. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzona powierzchnia JPO wyniosła 74,77 ha, a UPO 73,63 ha. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono, że na działkach rolnych A, C i D nastąpiło zawyżenie powierzchni użytkowej rolniczej łącznie o 9,98 ha. W związku z powyższym różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła: dla JPO - 13,35 %, a dla UPO - 13,55%. Dlatego też płatność JPO na 2007 r. wyniosła 16.527,41 zł. (zamiast 22.546,15 zł.), a płatność UPO na 2007 r. wyniosła 15.827,82 zł. (zamiast 21.714,22 zł.). Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR ustosunkował się do zarzutów odwołania stwierdzając, że [...] czerwca 2008 r. wystąpił z wnioskiem o weryfikację raportu z kontroli na miejscu bądź ponowną kontrolę na miejscu do Biura Kontroli na Miejscu. [...] Biuro Kontroli na Miejscu podtrzymało wyniki kontroli obszarowej z [...] sierpnia 2007 r. w gospodarstwie P. B. Wykonawca kontroli poinformował, że pomiar działek rolnych A, C i D został wykonany poprawnie, a jego wyniki są zgodne z powierzchnią, którą producent rolny faktycznie wykorzystuje rolniczo. Wyjaśnił, że na terenie działek znajduje się wiele wyłączeń. Inspektorzy objęli kontrolą całe powierzchnie działek ewidencyjnych, na których producent rolny zadeklarował działki rolne. Uwzględniono wszystkie obszary użytkowane rolniczo na wskazanych działkach ewidencyjnych. Działka rolna A okazała się niespójna. Zmierzone zostały działki rolne znajdujące się przed i za rowem. Ze względu na nieregularne granice działek, występowanie wielu wyłączeń, a także stojące zboże, pomiar nie był możliwy jakimkolwiek pojazdem mechanicznym. Na końcu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba, że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła. Skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń w przysługującym jej 14 - dniowym terminie do protokołu kontroli, który został sporządzony prawidłowo. P. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., wniosła o jej uchylenie jako naruszającej prawo. W motywach skargi Skarżąca zakwestionowała wyniki przeprowadzonej kontroli, ponieważ z jej informacji uzyskanych od miejscowych rolników wynika, że pomiary przeprowadzone zostały w sposób budzący wiele zastrzeżeń, co do dokładności tj. osoby kontrolujące objeżdżały działki samochodem i wykonywały pomiary urządzeniem GPS z okna pojazdu. Podkreśliła, że na działkach znajdują się rowy melioracyjne, które utrudniały wykonanie w ten sposób dokładny pomiar gruntów uprawnych. Skarżąca wyjaśniła, iż wykonawca pomiarów - Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne Sp. z o.o. w O. - pismem z [...] sierpnia 2007 r. przekazała kopię protokołu z czynności kontrolnych z informacją, że kopia raportu z kontroli nie została jeszcze zatwierdzona przez ARiMR i może ulec zmianie, dlatego też, czekając na ustalenia z ARiMR w W., Skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń do protokołu z kontroli w ustawowym terminie 14 dni. Skarżąca wskazała, że w odwołaniu od decyzji z [...] kwietnia 2008 r. wniosła o ponowną kontrolę swego gospodarstwa, w związku z zastrzeżeniami dotyczącymi poprawności przeprowadzonej kontroli na miejscu. Argumentem do ponownej kontroli były wyniki z pomiarów wykonanych na zlecenie Skarżącej przez Stowarzyszenie Doradców na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w O., które zostały załączone do skargi (2 szkice pomiaru działek i płata CD z danymi). W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie z 3 marca 2009 r. pełnomocnik Skarżącej złożył do akt sprawy kserokopię decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] listopada 2008 r. i oświadczył, że po odwołaniu, co do odmowy płatności z tytułu przedsięwzięć rolno-środowiskowych organ uwzględnił to odwołanie i przyznał dopłaty. Argumenty i zarzuty podnoszone w tamtym odwołaniu były analogiczne, jak podnoszone w niniejszej sprawie tzn. niewłaściwie przeprowadzona kontrola administracyjna i niewłaściwie dokonane pomiary. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami procesowymi uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zgodności wielkości zadeklarowanego przez Skarżącą we wniosku z [...] kwietnia 2007 r. areału działek rolnych do płatności ze stanem faktycznym na gruncie, która warunkuje przyznanie wnioskowanej formy wsparcia tzn. czy rzeczywiście wystąpiły różnice między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przez organ w wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego. Przy czym wskazać należy, że Skarżąca nie kwestionuje - w przypadku niewątpliwego stwierdzenia, iż wielkość zadeklarowanych działek rolnych była faktycznie mniejsza niż zadeklarowana, - iż dokonane przez organ pomniejszenie płatności było zgodne z prawem. Zgodnie z art. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Powyższe oznacza, iż organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc postępowanie w sprawie przyznania określonego wsparcia finansowego zobowiązane są stać na straży praworządności, jak również zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe zasady zostały sformułowane expressis verbis w powołanym wyżej artykule. Pierwsza z wymienionych zasad stanowi swoiste powtórzenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), druga zaś z wymienionych zasad stanowi odejście od fundamentalnej zasady k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Wyeksponowanie zasady praworządności ma podkreślać, że mimo wprowadzonych zmian proceduralnych zasada ta jest nadal obowiązująca w postępowania prowadzonych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Natomiast w drugiej z wymienionych zasad organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Jeżeli zatem strona przedstawi stosowane dowody, to organ będzie zobowiązany do ich rozpatrzenia, w zakresie zaś zbierania dowodów obowiązek organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa został ograniczony. (por. E. Kremer "Szczególne zasady postępowania administracyjnego w sprawach prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa"; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok IV nr 5 (20)/2008, str. 36). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż w trakcie postępowania administracyjnego Skarżąca (na etapie odwołania) przedstawiła dowody w postaci: oświadczenia Stowarzyszenia Doradców na Rzecz Obszarów Wiejskich w O. z [...] kwietnia 2008 r. i oświadczenia świadka A. S., poddających w wątpliwość prawidłowość dokonanych pomiarów przedmiotowych działek rolnych podczas kontroli z [...] sierpnia 2008 r. Ponadto zwróciła się o zweryfikowanie stanu faktycznego w terenie poprzez przeprowadzenie ponownych czynności kontrolnych. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do przedstawionych przez Skarżącą dowodów, autorytatywnie stwierdzając, iż pomiar działek rolnych został wykonany poprawnie, a jego wyniki są zgodne z powierzchnią, którą producent rolny faktycznie wykorzystuje rolniczo. Taki sposób przedstawienia sprawy przez organ niewątpliwie narusza art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, ponieważ nie wykonuje obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i jednocześnie uchybia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podania przyczyn, z powodu których dowodom Skarżącej odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Działanie organu należy uznać, za tym bardziej nieprawidłowe, jeżeli zwróci się uwagę na to, że Skarżąca nie tylko dysponuje oświadczeniem Stowarzyszenia Doradców na Rzecz Obszarów Wiejskich w O. o prawidłowości dokonanych pomiarów, ale posiada także szkice pomiarów działek oraz płytę CD z danymi wykonanymi metodą GPS. Stwarzało to więc dla organu odwoławczego możliwość skonfrontowania dwóch wyników pomiarów i wykazania przyczyn stwierdzonych różnic. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż nie znalazł podstaw do wzruszenia wyników z przeprowadzonej kontroli, ponieważ został sporządzony prawidłowo, przez upoważnionych inspektorów, a Skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń w przysługującym 14 - dniowym terminie. Wskazać jednakże należy, że protokół stanowi jedynie dowód na okoliczność spełnienia warunków przyznania płatności i nie wyłącza - na zasadach ogólnych - dopuszczenia innych dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, dowodów które - jak wyżej opisano - zostały przez Skarżącą złożone. Jednocześnie Sąd - odnosząc się do argumentu organu, iż Skarżąca nie złożyła zastrzeżeń do protokołu kontroli - zauważa, iż treść pisma przewodniego wykonawcy kontroli z [...] sierpnia 2007 r. (k. 23 akt sąd.) mogła wprowadzać Skarżącą w błąd, co ostateczności raportu i tym samym biegu terminu wniesienia zastrzeżeń, ponieważ w piśmie tym poinformowano, iż jest to kopia raportu z kontroli jeszcze nie zatwierdzono przez ARiMR i mogąca ulec zmianie. Zdaniem Sądu właściwym byłoby jedynie przesłanie kopii raportu z kontroli i poinformowanie o 14 - dniowym terminie i sposobie wniesienia ewentualnych zastrzeżeń. Dodatkowo Sąd zauważa, iż jak ustalono podczas rozprawy sądowej, organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w analogicznej sytuacji, przy tożsamych zarzutach (niewłaściwie przeprowadzona kontrola i niewłaściwe dokonany pomiary), jak w niniejszej sprawie, uznały rację Skarżącej i przyznały jej dopłaty, czego dowodzi decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] listopada 2008 r. nr [...]. Tak więc jest to kolejny dowód poddający w wątpliwość prawidłowość dokonanych pomiarów działek rolnych przez organ i skutkujący koniecznością przeprowadzenia powtórnie postępowania wyjaśniającego w tej kwestii. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego AR i MR w W., powinien odnieść się do całości materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy, z uwzględnieniem poczynionych uwag Sądu, a następnie wydać decyzję zgodną z art. 107 k.p.a. Z powyższych przyczyn zaskarżoną decyzję należało uchylić, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonaniu uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego, z uwagi na brak stosownego wniosku Skarżącej (art. 210 § 1 p.p.s.a.).