V SA/Wa 2463/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J.K. – wspólnik Firma Handlowa "P.J. K. " s.c. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...].10.2006r J. K. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. Inspektorat w P. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne ,Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzją z dnia [...].03.2007r Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako ,,ZUS’’) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych. Jednocześnie ZUS w dniu [...]03.2007r wydał decyzję Nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika. W jej uzasadnieniu Organ na początku wskazał, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 pażdziernika 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U.Nr 11 poz.74 z 2007r), powoływanej dalej jako,,u.s.u.s.’’, składki finansowane przez ubezpieczonych nie podlegają umorzeniu. Co do pozostałych należności, Organ wskazał, że nie zachodzi w sprawie całkowita nieściągalność, a taki warunek musiałby zaistnieć zgodnie z art.28 wskazanej wyżej ustawy, aby można było umorzyć należności w całości lub części. Zdaniem ZUS nie zachodzi w niniejszej sprawie także możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej nieściągalności gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia, przewidziana w Rozporzadzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U.z 2003r,Nr 141, poz.1365 z pożn.zm.), powoływanego dalej jako ,, Rozporządzenie’’. [...].03.2007r Zobowiązana zwróciła się o ponowne rozpatrzenia sprawy, w wyniku czego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu ZUS),wydał w dniu [...].05.2007r decyzję w której zawarł rozstrzygnięcie o treści ,,postanawiam nie uwzględnić wniosku z dnia [...].03.2007r (wpływ do Inspektoratu w dniu [...].03.2007r.) w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia [...].10.2006r o umorzenie należności z tytułu składek’’. W uzasadnieniu Organ stwierdził, że J. K. prowadzi działalność gospodarczą której przedmiotem jest handel obwożny, hurtowy,detaliczny, usługi introligatorskie, skup i sprzedaż artykułów pochodzenia zagranicznego, sprzedaż komisowa.Nie figuruje ona w rejestrze osób bezrobotnych. Prezes ZUS wskazał, że w celu wyegzekwowania należności prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Komornika Sądowego Rewiru II, które jest częściowo skuteczne – ostatnia wpłata została dokonana w miesiącu grudniu 2006r.Ponadto J. K. jest zobligowana do spłaty kredytu w PKO BP na zakup samochodu [...] 1,9 D z 2001r o nr. Rejestracyjnym [...], którego włascicielem był zmarły wspólnik ( i jej mąż) J. K. Organ wskazał również, że drugi wspólnik P. K. prowadzi działalność gospodarczą od dnia [...].06.2005r na podstawie wpisu do ewidencji prowadzonego przez Prezydenta Miasta K., także nie jest zarejestrowany jako bezrobotny. Prezes podkreślił, że z uwagi na fakt, że Inspektorat stwierdził brak istnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek określonych przepisami u.s.u.s oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wniosek w sprawie umorzenia został rozpatrzony negatywnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.K. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy podkreślając złą sytuację w której się znalazła. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać,że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r Nr 98, poz.1071 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,k.p.a.’’ W pierwszej kolejności należy wskazać, że jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że odwołanie od decyzji I instancji zostało złożone po terminie, winien – na podstawie art.134 k.p.a. w zwiazku z art.83b. u.s.u.s – wydać decyzję, w której stwierdzi , że odwołanie (tu: wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) zostało złożone z uchybieniem terminu do jego złożenia. Wówczas w uzasadnieniu takiej decyzji Organ nie powinien zajmować się kwestią zaistnienia bądż braku przesłanek do umorzenia należności . Ponadto decyzję należy doręczyć imiennie każdemu wspólnikowi spółki cywilnej, gdyż taką formę prawną przybrała działalność Skarżącej : Firma Handlowa ,,P.J.K.’’ S.C.. Jeżeli zaś Organ II instancji rozpoznaje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy merytorycznie, wówczas wydaje decyzję, która winna odpowiadać wymogom zawartym w przepisie art.107 k.p.a. Decyzja w niniejszej sprawie zawiera elementy faktycznego uzasadnienia, można więc domniemywać, że sprawa była rozpoznawana merytorycznie, a to obliguje organ do wydania decyzji o treści zgodnej z przepisem art.138 k.p.a. Jeśli tak, to należy wskazać, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 §1 kpa zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a.organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § . 1 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodnosci i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Należy podnieść,że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art.28 u.s.u.s. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygniecia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrebnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łaczna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trrzecie; 2) sad oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczajacych wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach- pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności- w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.Nr 141,poz.1365). Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tutułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspolojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek , tj.przepis ust2 jak i ust.3 a art. 28 ustawy systemowej posługują się zatem sformułowaniem ,,mogą być’’, co oznacza, iż regulacje te należa do sfery wspomnianego wyżej uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz doglębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: wyrok NSA z 2.02.1996r, sygnakt II S.A. 28754/95). W wyroku z 16 .11.1999r (sygn.akt III S.A.7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ,, W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art.7 k.p.a. Z kolei w wyroku z dnia 28.04.2003r (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543 ) NSA zawarł tezę, iż ,,Podejmując decyzje uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych’’. W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 7 k.p.a. zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworzadności (rozwiniętą szerzej w art.6), zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzgledniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ administracyjny naruszył art. 7 k.p.a. nie rozważając zastosowania w sprawie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Trzeba także pamiętać, że interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych- finansów ubezpieczeń społecznych- nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez Zobowiązaną , pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich i swojej rodziny niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa , nie jest zgodna z interesem obywatela, jednoczesnie nie jest także zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że Skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości, spłaca kredyt za samochód, miała zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za rok 2006, miała dwoje dzieci na utrzymaniu (na datę decyzji administracyjnych), to jest syna lat 17-ucznia i syna lat 22 – studenta (od [...].06.2005r jest on wspólnikiem spółki cywilnej –aneks do umowy spółki- k 29 akt sądowych), trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Należy bowiem mieć na uwadze wysokość zaległości: z tytułu składek finansowanych przez płatnika jest to łączna kwota [...] zł, z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych – kwota [...] zł., co powoduje, że twierdzenie Organu, że Skarżąca nie spełnia przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki przy uwzględnieniu jej miesięcznych zarobków –ok.[...] zł brutto, niezbędnych wydatków na 3-osobową rodzinę obejmujących żywność czynsz, opłaty za energię elektryczną, koszt zakupu ubrań, leków, niezbędnych podręczników i pomocy naukowych potrzebnych dzieciom . Zestawienie dochodów i wydatków Zobowiązanej w ogóle nie było przedmiotem rozpoznania przez Organy administracyjne. Nawet, jeżeli mieć na względzie fakt, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. składki finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie podlegają umorzeniu, to do rozpatrzenia pozostaje nadal ogromna zaległość z tytułu składek finansowanych przez płatnika i tu uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom art.107 § 3 k.p.a, w tym zawierać pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję, co jest szczególnie ważne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym. Należy także podnieść, że przez właściwe umotywowanie decyzji organ administracji realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Sąd zauważa także, iż w I instancji zostały wydane dwie decyzje – każda co do innej części zaległości- tymczasem należało wydać jedną decyzję w której byłoby zawarte rozstrzygnięcie odnośnie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie w części finansowanej przez ubezpieczonych, jak też w części finansowanej przez płatnika. Ponadto, zdaniem Sądu, co do składek finansowanych przez ubezpieczonych – istnieje przedmiot rozpoznania- zadłużenie, nie można tylko zgodnie z obowiązującym prawem dokonać umorzenia (art.30.u.s.u.s.), więc należało w tej części odmówić umorzenia składek. Wobec powyższego na zasadzie art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153 poz. Uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie uznał za zasadne zastosowania przepisu określonego w art. 152 wymienionej wyżej ustawy.