V SA/Wa 2467/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Beata Trawińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skargę oddala Pismem z dnia 22 grudnia 2006 r. J. R. (dalej jako "Skarżąca") wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Zakład") o "umorzenie w całości zaległych składek na ubezpieczenia społeczne wraz ze wszystkimi należnościami ubocznymi". Zaległość powstała w okresie od lipca 1994 r. do grudnia 1997 r. Jednocześnie Skarżąca w odniesieniu do składek opłacanych od lipca 1994 r. podniosła zarzut przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Uzasadniając wniosek Skarżąca podniosła, że zadłużenie powstało w następstwie prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Obecnie jedynym źródłem jej utrzymania jest emerytura w wysokości [...] zł netto, działalność gospodarczą zlikwidowała bowiem z końcem 1997 r. w następstwie szkód doznanych podczas powodzi z tamtego roku. Oświadczyła również, że nie posiada żadnego majątku pozwalającego na spłatę zadłużenia. Powołała się także na swoje problemy ze zdrowiem i związane z nimi koszty leczenia w wysokości [...] zł miesięcznie oraz na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad chorą matką. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł. Organ ustalił, że Skarżąca mieszka razem z matką, która otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł miesięcznie. Sama Skarżąca również utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł miesięcznie. Wysokość dochodu na jedną osobę w rodzinie wynosi [...] zł, natomiast stałe miesięczne obciążenia finansowe wynoszą: - [...] zł czynsz, - [...] zł energia elektryczna, - [...] zł gaz, - [...] zł leki. Zakład stwierdził, że według Skarżącej znaczną część dochodów pochłaniają koszty związane z wydatkami na lekarstwa, a w materiale dowodowym znajdują się dokumenty potwierdzające schorzenia jej matki. Organ wyjaśnił następnie, że zaległości Skarżącej za okres od stycznia 1996 r. do października 1996 r. nie uległy przedawnieniu. W dniu [...] października 2000 r. Zakład dokonał zajęcia rachunku bankowego, natomiast od [...] września 2004 r. prowadzona jest przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ł. egzekucja, a wpływy z niej wynosiły średnio [...] zł miesięcznie. W świetle powyższego nie można w ocenie Zakładu uznać, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Według organu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie przemawia również za umorzeniem zaległych należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis ten umożliwia umorzenie składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład wyjaśnił, że szczegółowe zasady umarzania należności w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z §3 ust. 1 tegoż rozporządzenia Zakład może umorzyć zaległości jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie tych należności opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja, w której opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie występuje również sytuacja, w której przewlekła choroba zobowiązanej lub któregoś z członków jej rodziny uniemożliwiałoby uzyskanie dochodu pozwalającego na opłacenie należności. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważyła, że Zakład nie wziął pod uwagę wszystkich obciążeń finansowych ponoszonych przez nią i przez jej matkę. Skarżąca wykazała dodatkowe wydatki: - [...] zł miesięcznie - spłata kredytu odnawialnego, - [...] zł miesięcznie - spłata pożyczki remontowej, - [...] zł miesięcznie - rehabilitacja. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - orzekający w wyniku złożenia przez Skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że od dnia [...] września 2004 r. prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika II Urzędu Skarbowego w Ł. Ostatnia wpłata z zajęcia wynagrodzenia wpłynęła w dniu [...] września 2006 r. w kwocie [...] zł. Skarżąca nabyła uprawnienia emerytalne z dniem 1 października 2006 r. Organ zwrócił się w dniu 20 maja 2007 r. do II US w Ł. z pismem na temat stadium realizacji postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi Urząd Skarbowy wskazał, iż dokonano zajęcia świadczenia emerytalnego Skarżącej i będą dokonywane z niego potrącenia na rzecz Zakładu. Następnie Prezes Zakładu przedstawił przesłanki pozwalające na umorzenie zaległych składek z uwagi na ich całkowitą nieściągalność, jak i w przypadku braku całkowitej nieściągalności. W ocenie organu odwoławczego, żadna z tych przesłanek nie zaszła w przedmiotowej sprawie. Nie stwierdzono bowiem całkowitej nieściągalności, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby opłacenie należności pozbawiłoby Skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto Skarżąca uzyskuje stały dochód, z którego Zakład może prowadzić skuteczną egzekucję. W skardze na powyższą decyzję Prezesa Zakładu, Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 109 u.s.u.s. składki na ubezpieczenia społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do dnia 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych. Zaległość Skarżącej powstała do 1997 r., co oznacza, że ma do niej zastosowanie pięcioletni termin przedawnienia. Postępowanie egzekucyjne przeciwko Skarżącej prowadzone jest dopiero od [...] września 2004 r. Zaległość wobec ZUS uległa zatem przedawnieniu. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wydanie orzeczenia zgodnego z jej żądaniem. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., która to ustawa ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącej. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec niej nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej z uwagi na posiadanie przez nią stałego źródła dochodu w postaci świadczenia emerytalnego, które zostało zajęte przez Urząd Skarbowy, i z którego będą dokonywane potrącenia na rzecz Zakładu. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do Skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów. Zaskarżona decyzja zawierała wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. W ocenie Sądu, organ trafnie orzekł, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez Skarżącą okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż zachodzi w stosunku do niej całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego - będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji [pic]uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Odnosząc się do podnoszonego przez Skarżącą zarzutu przedawnienia składek wymagalnych do 1997 r. należy wyjaśnić, że rzeczywiście w myśl poprzednich rozwiązań, tego typu należności przedawniały się po upływie 5 lat od dnia, w którym stały się wymagalne. Jednakże jeżeli były w tym okresie podejmowane czynności zmierzające do przerwania biegu przedawnienia, np. wysyłano upomnienie egzekucyjne dłużnikowi czy zawierano układ ratalny, to wtedy należność mogła być dochodzona przez okres nie dłuższy niż 10 lat. W przedmiotowej sprawie Zakład podjął czynności zmierzające do przerwania biegu przedawnienia, mianowicie w dniu [...] października 2000 r. dokonał zajęcia rachunku bankowego Skarżącej. Zaległe należności nie uległy więc przedawnieniu. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.