V SA/Wa 247/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia [...] kwietnia 2000r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części dotyczącej wymiaru cła oraz określenia podatku importowego, podatku akcyzowego i podatku od towarów i usług Oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...] Dyrektor Urzędu Celnego w T. wymierzył P. W. "B." S.B. ze S. należności celne i podatkowe ciążące na towarze w postaci 857 kartonów wody toaletowej z tytułu wprowadzenia tego towaru do obrotu na polskim obszarze celnym. Powyższy towar, przekazany w tranzycie w dniu [...] sierpnia 1995 r. przez Dyrektora Urzędu Celnego w S. do Dyrektora UC w T. z wyznaczonym terminem dwóch dni na jego dostarczenie do urzędu celnego przejściowego w K., przewożony był z F. do R. pod osłoną karnetu TIR nr [...], którego posiadaczem było P.W. "B." S.B.. W wyniku podjętych czynności sprawdzających ustalono, iż towar nie opuścił polskiego obszaru celnego. W toku wszczętego postępowania ustalono, że przyczyną niedostarczenia towaru do przejściowego urzędu celnego był napad rabunkowy dokonany w dniu [...] sierpnia 1995 r., w wyniku którego doszło do zaginięcia środka przewozowego wraz z ładunkiem i dokumentami. Dyrektor UC w T.w oparciu o art. 42 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (Dz. U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312, z późn. zm.) uznał P.W. "B." S.B. za podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranicą. Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wymiaru cła za towar celny, którego przepadek na rzecz Skarbu Państwa orzeczono wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w C.z [...] lipca 1998 r. sygn. akt [...] w kwocie [...] zł, zaś w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż nie można uznać kradzieży jako zaginięcia lub bezpowrotnego zagubienia towaru w okolicznościach siły wyższej. Nie można również potraktować kradzieży całego towaru jako "ubytku naturalnego". W ocenie organu, przewoźnik (posiadacz karnetu TIR) naruszył postanowienia art. 42 Prawa celnego, czego skutkiem jest obciążenie go stosownymi opłatami. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepisy Konwencji TIR nie wskazują na kradzież towaru przewożonego pod osłoną karnetu TIR jako przesłankę skutkującą zwolnieniem z obowiązku uiszczenia należności celnych i podatkowych ciążących na tym towarze na rzecz władz państwa, w którym miała miejsce nieprawidłowość dotycząca przebiegu operacji TIR. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 14 ust. 1 pkt 38 Prawa celnego tj. nie zwolnienie z obowiązku zapłaty należności celnych wobec towarów, które przed podjęciem do obrotu na polskim obszarze celnym uległy zniszczeniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B.P. nie podzielił zarzutów podniesionych przez skarżącego wnosząc o odrzucenie skargi. W trakcie rozprawy pełnomocnik organu zmodyfikował wniosek z odpowiedzi na skargę wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, że są one niezasadne. Należy zauważyć, iż przepisy ustawy - Prawo celne nie przewidują okoliczności "kradzieży towaru celnego" jako zwalniającej od cła. Przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy, określający przypadki zwolnienia od cła przywożonego towaru, wprowadza wyjątki od zasady powszechności cła wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy. Okoliczność ta, zgodnie z poglądem uznanym w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, obliguje do stosowania wykładni gramatycznej tego przepisu i unikania stosowania zasad wykładni, które wyjątki rozszerzają. Utożsamianie kradzieży ze zniszczeniem w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 38 ustawy jest nieuzasadnionym rozszerzeniem tego ostatniego terminu. Składy orzekające powoływały się na różne wydawnictwa językowe, np. na Słownik języka polskiego, PWN 1996, t. III, s. 983, według którego "zniszczyć" oznacza: unicestwić, zgładzić, zniweczyć coś, usunąć, zużyć, uczynić niezdatnym do użytku, podrzeć, a więc działania, które powodują unicestwienie częściowe lub całkowite przedmiotu i mogą być wynikiem działania różnych sił, w tym i drugiej osoby. Natomiast "kradzież" jest rozumiana jako zabranie potajemne cudzej rzeczy, jej przywłaszczenie, i zawsze jest wynikiem działania osoby trzeciej. Skoro zatem w art. 14 ust. 1 pkt 32 i pkt 38 prawa celnego ustawodawca używa terminu "zniszczenie wskutek siły wyższej" i "zniszczenie", to odnosi się to do sytuacji, gdy towar celny podlega unicestwieniu materialnemu, a nie usunięciu spod władztwa przez zamierzone działanie osoby trzeciej. Powyższe rozważania pozwalają na stwierdzenie, że w prawie celnym z 1989 r. obowiązuje zasada, iż przywóz towarów z zagranicy podlega cłu, a wyjątki od tej zasady są określone w przepisach prawa (art. 4 ust. 1). Wyjątki od zasady powszechności cła od towarów przywożonych z zagranicy określa art. 14 ust. 1 pkt 1-40 tej ustawy. W sprawie jest bezsporne, że przywóz towaru nastąpił w wyniku przekazania w procedurze tranzytu z Urzędu Celnego w S.do Urzędu Celnego w T. z wyznaczeniem terminu dwóch dni na jego dostarczenie do urzędu celnego przejściowego w K. (art. 45 ust. 5 ustawy). Osoba przewożąca towar celny przekazany jest obowiązana dostarczyć go do wskazanego urzędu celnego (art. 42 ustawy). Obowiązek ten podlega, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy, kontroli celnej i dozorowi celnemu. Nałożenie na importera tego obowiązku oznacza, że nie może się on od niego skutecznie uchylić, poza przypadkami przewidzianymi w ustawie (np. art. 14 ust. 1 pkt 32 i 38 ustawy). Skarżący nie wykonał obowiązku dostarczenia przekazanego towaru do wskazanego urzędu celnego. Złożenie wniosku o przekazanie sprawy do innego urzędu celnego jest jednoznaczne ze zgłoszeniem celnym w rozumieniu art. 23 ust. 1 prawa celnego (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1993 r. sygn. III SA 67/93, "Monitor Prawniczy" 1994, nr 6, s. 183). Wynikiem kontroli celnej jest wydanie decyzji o dopuszczeniu do obrotu na polskim obszarze celnym i o wymiarze należności celnych (art. 67 ust. 1 ustawy). Organ celny wszczyna postępowanie z urzędu, jeżeli podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranicą nie wykonuje obowiązków określonych w ustawie (art. 47 pkt 2 ustawy). W razie niedostarczenia towaru celnego do kontroli cło wymierza się według stawek obowiązujących w dniu, w którym towar należało dostarczyć (art. 23 ust. 2 ustawy). Wolny od cła jest przywóz towarów z zagranicy, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy. Wśród towarów zwolnionych nie wymienia się towarów utraconych wskutek kradzieży, lecz tylko towary zniszczone w wyniku działania siły wyższej (art. 14 ust. 1 pkt 32 ustawy) i towary, które uległy zniszczeniu lub przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa (art. 14 ust. 1 pkt 38 ustawy). Należy zaznaczyć w powyższym kontekście, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w analogicznych sprawach zgodnie wyrażał pogląd, że utrata towaru na skutek kradzieży nie może być utożsamiana ze zniszczeniem towaru celnego na skutek działania siły wyższej, natomiast przy różnej argumentacji część składów opowiadała się za zrównaniem zniszczenia towaru z kradzieżą ze względu na identyczne skutki (wykładnia celowościowa). Również umowy międzynarodowe, którymi związana jest Rzeczpospolita Polska nie dają podstawy do uznania, że kradzież towaru celnego jest równoznaczna z całkowitym zaginięciem towaru czy też z jego bezpowrotną utratą. Na przykład pkt 6 załącznika F-6 do Międzynarodowej konwencji dotyczącej uproszczenia i harmonizacji postępowania celnego, sporządzonej w Kyoto dnia 18 maja 1973 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 39, poz. 214), przewiduje możliwość zwrotu cła przywozowego, gdy towar zastał m.in. zniszczony lub bezpowrotnie utracony, ale wiąże tę okoliczność z wypadkiem lub działaniem siły wyższej. Podobne uregulowanie zawiera art. 41 Konwencji TIR, sporządzonej w Genewie dnia 14 listopada 1975 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 17, poz. 76), stanowiąc, że przysługuje zwolnienie od zapłaty normalnie wymaganych należności i podatków, jeżeli towary zaginęły lub zostały bezpowrotnie zgubione na skutek wypadku lub siły wyższej. Uwzględniając podane wyżej okoliczności, nie można podzielić poglądu skarżącego, że w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 38 prawa celnego szkoda spowodowana kradzieżą spornego towaru jest co najmniej tożsama ze zniszczeniem, ponieważ obejmuje całkowitą utratę towaru. Przeciwko takiemu poglądowi przemawiają następujące przesłanki: - przepis art. 14 ust. 1 prawa celnego, wymieniający przypadki zwolnienia przywożonego towaru od cła, określa enumeratywnie wyjątki od zasady powszechności cła, przyjętej w art. 4 ust. 1 tej ustawy; - wykładnia rozszerzająca w stosunku do przepisów ustanawiających wyjątki nie jest dopuszczalna (J. Starościak: Źródła prawa administracyjnego /w:/ System prawa administracyjnego, t. 1, Wrocław 1977, s. 167; argument ten znajduje pośrednie potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego: orzeczenie z dnia 28 maja 1986 r. sygn. U. 1/86, OTK 1986, poz. 2; orzeczenie z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. U.5/86, OTK 1986, poz. 1; a także Sądu Najwyższego: wyrok z dnia 22 października 1992 r. sygn. III ARN 50/92, OSNCP 1993, nr 10, poz. 181; wyrok z dnia 7 kwietnia 1998 r. sygn. RN 21/98, OSNAPiUS 1999, nr 4, poz. 111); - przepis ustanawiający wyjątki od przyjętych reguł podlega wykładni gramatycznej (J. Starościak: op. cit., s. 166; J. Łętowski: Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 48-51 oraz uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 18 września 1995 r. sygn. VI SA 5/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 151, s. 52); - przyjęte uregulowanie nie jest wynikiem błędu czy też luki w prawie, gdyż ustawodawca przewidywał taką sytuację, ale tylko w przywozie czasowym (zwolnienie od cła w razie niezawinionej utraty towaru, uregulowane w art. 15 prawa celnego); - decyzje sądowe powinny być stosowaniem, a nie tworzeniem prawa (por. J. Wróblewski; Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 69 i 308-320). Ponadto, należy zauważyć, iż w świetle oświadczenia skarżącego złożonego w trakcie rozprawy od czerwca [...] r. do marca [...] r. przebywał w N.Z., nie informując organu odwoławczego o zmianie swego adresu. W ocenie Sądu, pomimo zaniedbania obowiązku określonego w art. 41 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26, z późn. zm.), brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona pod dotychczasowym adresem w dniu 18 kwietnia 2000 r. Wskazany przez Dyrektora Izby Celnej w B.P. fakt adnotacji funkcjonariusza celnego po rozmowie telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem GUC, w toku której przekazano informację o doręczeniu decyzji w dniu 18 kwietnia 2000 r., nie jest dowodem skutecznego doręczenia, ponieważ do skuteczności doręczenia należy oświadczenie będące wyrazem woli składającego w danym momencie, czy status przekazującego – też w danym momencie. Nawet późniejsze jednoznaczne wykazanie przekazania korespondencji – co w sprawie nie miało miejsca – nie powinno być elementem przesądzającym o skuteczności doręczenia w tym trybie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.