V SA/Wa 2472/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję. I. W. (zwana dalej: "Skarżącą") wnioskiem z [...] lutego 2007 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (zwanego dalej: Zakładem) o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Wniosek umotywowała tym, że jest niemożliwa dla niej spłata zadłużenia. W 2003 r. została wdową, a w spadku po mężu otrzymała długi, wpadła w depresję i chorobę [...], z tego powodu straciła trzykrotnie pracę. W 2005 r. próbowała popełnić samobójstwo. Następnie przebywała w szpitalu [...], gdzie podjęła leczenie choroby [...] i do tej bierze udział w programie opieki przyszpitalnej dla [...]. Aktualnie pracuje w zakładzie odzieżowym w G. jako pomocnik szwaczki, zarabia średnio ok. [...] zł netto, z czego opłaca czynsz, światło gaz. Nie posiada żadnego majątku, jest osobą samotną. Do wniosku załączyła m.in. decyzję Zakładu z [...] października 2004 r. o stwierdzeniu Skarżącej, jaką odpowiedzialną za zobowiązania z tytułu składek jej zmarłego męża – B. W. Pismem z 30 marca 2007 r. Skarżąca poinformowała, iż 6 marca 2007 r. otrzymała pismo pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę za wypowiedzeniem z okresem 1 miesiąca, jako przyczynę wypowiedzenia umowy o pracę podano reorganizację zakładu pracy, wiążącą się z likwidacją stanowiska pracy Skarżącej. Zakład decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; zwaną dalej: "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami na: ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2001 r. do grudnia 2002 r. w kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2001 r. do grudnia 2002 r. w kwocie [...] zł oraz Fundusz Pracy za okres od września 2001 r. do grudnia 2002 r. w kwocie [...] zł tj. w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Zakład podał – oprócz informacji zawartych we wniosku o umorzeniu – iż na Skarżącej ciąży zobowiązanie z tytułu zaciągniętego przez jej męża kredytu bankowego w wysokości 40.000,00 zł. Skarżąca nie posiada nieruchomości ani ruchomości przedstawiających wartość egzekucyjną. W kwietniu 2005 r. Zakład wszczął w stosunku do Skarżącej egzekucję administracyjną, która jest w toku. Następnie Zakład przedstawił unormowania prawne pozwalające na umorzenie zaległych składek zawarte w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej powoływane jako: "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."). Wyjaśnił, iż decyzja o umorzeniu zaległości ma charakter uznaniowy. Podkreślił, że Zakład wydając decyzję w przedmiocie umorzenia zaległości składkowych musi uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych oraz to, że umorzenie powinno następować w sytuacjach wyjątkowych. Zakład uznał, iż okoliczności o jakich mowa w art. 28 u.s.u.s. w stosunku do Skarżącej nie zachodzą, ponieważ prowadzona jest nadal egzekucja administracyjna, a w związku z tym nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności. Ponadto za umorzenie składek nie przemawia ważny interes zobowiązanej, ponieważ Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z dorosłą córką, u której mieszka. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o jakichkolwiek przeciwwskazaniach w wykonywaniu przez nią pracy zarobkowej. Oznacza to, że nawet w przypadku rozwiązania dotychczasowego stosunku pracy, zobowiązana może podjąć inną pracę zarobkową. Nie bez znaczenia jest także to, że na Skarżącej nie ciąży obowiązek utrzymania jakiegokolwiek członka rodziny. Pismem z 14 czerwca 2007 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniła w jaki sposób powstało zadłużenie. Podobnie jak we wniosku o umorzenie podniosła, iż w dalszym ciągu leczy się z choroby alkoholowej. Mieszka w mieszkaniu córki i ponosi koszty jego utrzymania. Na dzień złożenia wniosku jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna i żyje z zasiłku w wysokości ok. 500 zł. Próbuje szukać pracy, ale to jest utrudnione z powodu jej wieku (51 lat) i choroby alkoholowej. Podkreśliła, iż nawet w przypadku znalezienia pracy i otrzymywania pensji (np. 850 zł) nie będzie w stanie spłacić całości zadłużenia z odsetkami w stosunku do Zakładu i banku. Pismem złożonym 3 lipca 2007 r. Skarżąca nadesłała zaświadczenia: lekarskie [...] z 3 lipca 2007 r., Gabinetu [...] z 2 lipca 2007 r. oraz zaświadczenie z Poradni [...] z 29 czerwca 2007 r. Wyjaśniła także, że leczy się w centrum gastrologii na ciągłe zaburzenia żołądkowe od 2004 r. z tego tytułu ponosi wydatki na drogie leki, ponosi również wydatki na leki zalecane przez psychiatrę i związane z chorobą alkoholową, które pozwalają jej w miarę normalnie funkcjonować. W piśmie wskazała także, że koszt utrzymania mieszkania to wydatek ok. 300 zł. Dodała, iż ciągle bez efektu szuka pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "Prezesem Zakładu") decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję z 28 maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu wyjaśnił, iż na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., Zakład może umorzyć należności z tytułu składek tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi, zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto przywołał treść § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. zgodnie z którym – Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Powtórzył, jak w decyzji I instancji, że decyzje w zakresie umorzeń należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne maja charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność lub ważny interes zobowiązanego oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W przypadku Skarżącej – zdaniem Prezesa Zakładu – brak jest przesłanek do umorzenia zaległych składek. Bowiem prowadzone jest nadal postępowanie egzekucyjne, Skarżąca ma przyznany zasiłek dla bezrobotnych, a ponadto Urząd Skarbowy w G. dokonał zajęcia wierzytelności (nadpłata rozliczenia podatkowego za 2006 r.). Tak więc brak jest stanu całkowitej nieściągalności. W opinii Prezesa Zakładu za umorzeniem nie przemawia także ważny interes zobowiązanej, ponieważ w przedłożonym przez Skarżącą materiale dowodowym brak jest dokumentów świadczących o tym, że opłacenie należności składkowych pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca ma przyznany zasiłek dla bezrobotnych w kwocie ustalonej przez ustawodawcę jako podstawa zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych osoby uprawnionej do świadczenia. Ponadto brak jest przeciwwskazań medycznych do podjęcia Skarżącą pracy zarobkowej, a następnie spłaty zadłużenia np. w formie układu ratalnego. Organ podkreślił, że na Skarżącej nie ciąży obowiązek łożenia na utrzymanie jakiegokolwiek członka rodziny. W skardze z 27 sierpnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji w całości i pozytywne ustosunkowanie się do jej kolejnych wniosków dotyczących umorzenia zaległości jej zmarłego męża. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż obciążające ją należności składkowe powstały w prowadzonej działalności gospodarczej przez jej męża, do której prowadzenia nie była upoważniona. Zarzuciła, iż w zaskarżonych decyzjach szczegółowo nie odniesiono się do jej sytuacji majątkowej i zdrowotnej. Podniosła, iż przy wydawaniu decyzji organ także powinien kierować się zasadami słuszności i współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko faktyczne i prawne wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (p. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Prezesa Zakładu z [...] lipca 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu z [...] maja 2007 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Wydane na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określa warunki, w jakich Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, w szczególności wówczas gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a zwłaszcza w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji Zakładu w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normie uznaniowej, w szczególności w zakresie materialno-prawnych przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Ustawa określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast wyjątek od tej regulacji w postaci możliwości umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia "w uzasadnionych przypadkach", to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu dają organowi szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem dążenia do realizacji tego celu jest art. 107 § 3 k.p.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego Prezes Zakładu stwierdził brak całkowitej nieściągalności należności, albowiem jest ciągle prowadzone postępowanie egzekucyjne, a ponadto Skarżąca utrzymuje się z zasiłku dla bezrobotnych w wysokości [...] zł. Należy jednak zauważyć, iż z tego obciążenia z tytułu utrzymania gospodarstwa domowego (czynsz, energia elektryczna, gaz, woda) i na zakup leków wydatki wynoszą 420 zł. Z powyższego wynika, że Skarżącej na zakup artykułów żywnościowych pozostaje kwota 118,30 zł miesięcznie, co daje podstawę do uznania, iż żyje ona na krawędzi ubóstwa. Sąd stwierdza, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem Prezesa Zakładu, iż Skarżąca może w każdej chwili podjąć zatrudnienie, skoro organ nie zbadał, czy Skarżącej przedstawiane były jakiekolwiek oferty pracy. Z pism Skarżącej wynika natomiast, iż samodzielne próby znalezienia pracy nie zakończyły się sukcesem. Przy czym dokonując oceny możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia organ winien mieć na uwadze jej kwalifikacje, jak również podnoszone przez Skarżącą okoliczności, iż jest osobą z chorobą [...], podlegającą regularnej terapii i pozostającej pod opiekę psychiatry, co w aktach administracyjnych dokładnie udokumentowano. Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie że w omawianym przypadku decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb Skarżącej posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Zakład nie skonfrontował sytuacji materialnej Skarżącej z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które jego zdaniem byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Prezes Zakładu przy ponownym rozpoznaniu sprawy – mając na uwadze wytyczne Sądu – winien rozważyć, czy w stosunku do Skarżącej znajdują zastosowanie przesłanki o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.