V SA/Wa 2472/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. S. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Po rozpatrzeniu wniosku E. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2011 r. podniesiono następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 18 marca 2008 r. wpłynął wniosek S. N. o przyznanie płatności na rok 2008. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał S. N. wnioskowaną płatność w łącznej wysokości 10.257,83 zł. Przedmiotowa decyzja została wysłana do wnioskodawcy i została odebrana przez jego małżonkę E. N. [...] listopada 2008 r. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez S. N. we wniosku o wpis do ewidencji producentów 2 grudnia 2008 r. W dniu 9 lutego 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął opis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że zgon S. N. nastąpił [...] maja 2008 r. E. N. 27 grudnia 2010 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie, że płatności bezpośrednie za rok 2008 pobrała osobiście ze wspólnego z mężem konta. W związki z powyższym organ I instancji stwierdził, że na skutek niewiedzy ARiMR, została skierowana do S. N., który zmarł [...] maja 2008 r., decyzja o przyznaniu płatności z [...] listopada 2008 r. w ślad za którą przekazano środki finansowe, które zostały pobrane przez E. N., jako osobę nieuprawnioną. W związku z tym organ uznał, iż środki te zostały pobrane bez podstawy prawnej, a zatem są kwotą nienależnie pobraną. Konsekwencją tego było ustalenie E. N. kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 10.257,83 zł. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes ARiMR wskazał, że przepis art. 29 ust 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Organ wyjaśnił, że ARiMR w każdym przypadku stwierdzenia wypłaty nienależnych lub nadmiernych płatności powinna dochodzić zwrotu płatności dokonanej na rzecz osoby nieuprawionej. Za nieuprawnioną należy w tym przypadku uznać każdą osobę, która podejmie wypłacone przez ARiMR środki. Krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wyznacza sformułowanie "pobranych środków" z art. 29 ust. 1, które należy rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków (pobranie z rachunku bankowego), a jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło, bądź nie można jednoznacznie ustalić, kto te środki pobrał – jako uprawnienie do ich pobrania. Adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych płatności powinna być zatem osoba, która faktycznie pobrała wypłacone przez ARiMR środki finansowe, a jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło, bądź nie można jednoznacznie ustalić, kto te środki pobrał, wówczas adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności powinna być osoba, która jest lub była uprawniona do pobrania tych środków z rachunku bankowego. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że w sytuacji gdy decyzja z [...] listopada 2008 r. o przyznaniu S. N. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, uznać należy, że decyzja taka nie wywołuje skutków prawnych. Jeżeli zatem decyzja z [...] listopada 2008 r. nie została doręczona skutecznie stronie z uwagi na jej śmierć, to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR – w myśl art. 110 k.p.a. – nie jest związany wydaną przez siebie decyzją. W związku z tym środki przekazane na rachunek zmarłego na podstawie ww. decyzji należało uznać za płatności nienależnie pobrane jako wypłacone bez podstawy prawnej. W związku z czym pobrane przez E. N. płatności, przekazane 2 grudnia 2008 r. na rachunek bankowy wskazany przez S. N., zostały pobrane nienależnie. W konsekwencji E. N. jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych płatności. E. N. [...] listopada 2011 r. złożyła skargę na decyzję Prezesa ARiMR z [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca i bezzasadna. Podkreśliła, że w dniu składania wniosku o przyznanie płatności i wydania decyzji z [...] listopada 2008 r. była małżonką wnioskodawcy Stanisława Niechciał, dlatego oczywistym jest, że gospodarstwo rolne, na którego działalność zostały przyznane płatności na podstawie powyższej decyzji było jej współwłasnością. Całość dochodów jakie przynosiło to gospodarstwo było przekazywane na wspólne konto skarżącej i jej męża. Podkreśliła, że przyznane płatności zostały spożytkowane na wcześniejsze wydatki poczynione na rzecz gospodarstwa na początku 2008 r., kiedy jeszcze mąż żył. Skarżąca podkreśliła, że w tym czasie prace w gospodarstwie prowadziła samodzielnie z uwagi na postępującą chorobę męża, sama także podupadła na zdrowiu. Zdaniem skarżącej pomoc przyznana decyzją z [...] listopada 2008 r. związana była z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a nie konkretną osobą wnioskodawcy. Nie powinno mieć więc znaczenia kto składa wniosek o płatność, tylko czy dotacja ta będzie pokrywała wydatki wynikające z działalności rolniczej. Nie można bowiem pozbawiać osoby prowadzącej gospodarstwo rolne należnych dopłat tylko ze względu, że we wniosku o ich przyznanie nie wskazano współwłaściciela gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę uchybienia skutkujące nieważnością danego aktu lub czynności. Treść art. 1 pkt 1 k.p.a. określa przesłanki dopuszczalności drogi administracyjnej w załatwianiu spraw z zakresu prawa administracyjnego, a zgodnie z pkt 2 tego artykułu indywidualne sprawy rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej mogą być również rozstrzygane przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Takim organem w zakresie funkcjonalnym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Agencja została powołana m.in. do realizowania zadań wynikających z Wspólnej Polityki Rolnej (art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o Agencji). Postępowanie toczące się przed organami Agencji w zakresie działań podejmowanych w sprawach płatności bezpośrednich oraz rozwoju obszarów wiejskich są postępowaniami administracyjnymi, do których co do zasady zastosowanie ma kodeks postępowania administracyjnego Do zasad i reguł postępowania administracyjnego w zakresie płatności bezpośrednich (zwrotu tego rodzaju płatności dotyczy niniejsza sprawa) odwołuje się treść art. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051), zgodnie z którym wprowadzono jedynie pewne rozwiązania proceduralne prowadzące do uproszczenia postępowania administracyjnego. Nadal jednak indywidualne postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich są postępowaniami administracyjnymi, do których mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Podstawą kompetencyjną do wydania decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej jest art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Natomiast podstawą materialno prawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2008, jest art. 73 ust.1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady(WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników Dz. Urz. (WE) z 2004 r., nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. Rozporządzenie nr 1782/2003 zawiera w art. 2 lit. a definicję "rolnika" stanowiąc, iż termin ten oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 TWE, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 26 stycznia 2007 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051), na podstawie której Stanisławowi Niechciał przyznano płatności obszarowe posługuje się pojęciem rolnika i wskazuje w art. 7 warunki m.in. przyznawania rolnikowi jednolitej płatności obszarowej. Z regulacji tych wynika, że ww. przepis art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 nie może być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności, przyznanych rolnikowi, który wystąpił ze stosownym wnioskiem, lecz które zostały wypłacone omyłkowo, wskutek zbiegu okoliczności osobie trzeciej – w stosunku do tej osoby. Tą osobą trzecią jest w niniejszej sprawie E. N.. Nie była ona stroną postępowania administracyjnego z wniosku S. N. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008, nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania, nie dotyczy też jej decyzja o przyznaniu płatności. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego, niekwestionowanego przez skarżącą wynika, iż środki przyznane S. N. decyzją z [...] listopada 2008 r. i przelane na jego konto – już po jego śmierci, zostały pobrane przez skarżącą. W tym wypadku skarżąca nie występowała jako rolnik lub jego następca w rozumieniu przepisów o Wspólnej Polityce Rolnej lecz jako osoba trzecia, która była współwłaścicielem konta. Dlatego też sprawa zwrotu pobranych przez nią z konta środków wypłaconych jej przez ARiMR nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna do której mogą znaleźć zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu, nie podlega zaś ona rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 961/11 (p. www.cbois.nsa.gov.pl). Z tych też względów zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przyjmuje się, że w tym przepisie jest mowa zarówno o właściwości wewnętrznej, jak i zewnętrznej organów – a więc rozgraniczeniu kompetencji organów administracji oraz sądów powszechnych (por. Janusz Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, str. 718/719, wyrok SN z dnia 21 września 1994 r., III ARN 45/94, OSNAP 1995, nr 3, poz. 29.). Z uwagi na powyższe i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a i art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).